Украинскую судебную систему, в силу недавно принятых парламентом изменений в Конституцию, ожидают серьезные перемены. Реформа направлена не только на внутренние структурные изменения, но и на деполитизацию этой ветви власти.
Юридические механизмы для этого, по оценкам экспертов, законодатель предусмотрел. Однако риски того, что все будет спущено на тормозах все равно остаются.
В чем они заключаются и можно ли этого избежать, как скоро украинцы смогут увидеть обновленную судебную систему и каковы шансы на то, что она станет более независимой? Обо всем этом и многом другом ForUm беседовал с кандидатом юридических наук, заместителем главы правления Центра политико-правовых реформ Романом Куйбидой.
- Роман, о каких серьезных изменениях мы можем говорить в контексте принятых поправок в Конституцию Украины и принятия нового закона «О судоустройстве и статусе судей»?
- В связке с еще двумя принятыми законами, касающимися исполнения судебных решений, это создало неплохие условия успешной судебной реформы и обновления судебной системы. А также - предусловия для большей независимости судейского корпуса. По крайней мере, юридические механизмы для этого заложили.
Так, например, предусмотрены несколько способов обновления судейского состава. Первый – это квалификационное оценивание, которое было начато еще в феврале текущего года. Сегодня тех, кто его «провалил», отправляют поучиться в Школу судей, а потом – на повторную переаттестацию, по результатам которой судью могут уволить за нарушение присяги (клятвы). Такая схема применялась и к тем судьям, которые, к примеру, не могли объяснить, как они обзавелись весьма дорогостоящим имуществом, несоразмерным с легальными доходами.
Это произошло из-за того, что на тот момент, когда выписывали механизм этой переаттестации, руководствовались действующей редакцией Конституции. В перечне оснований для увольнения судьи, в Основном законе не было пункта, позволяющего уволить его, если он не может доказать легитимность происхождения своего имущества, либо завалил переаттестацию.
Поэтому законодатель предусмотрел возможность судьи «исправиться», обучаясь в Школе судей. Хотя, на самом деле, с такими судьями нужно было бы сразу прощаться. Принятые изменения в Конституцию, которые будут введены в действие 30 сентября, эту проблему решат.
Второй способ заключается в том, что в случае реорганизации судов будет оглашаться конкурс на занятие должностей в новосозданных. И принять участие в них смогут не только те, кто работал в расформированных, а и другие судьи. Более того, впервые к конкурсу в Верховный Суд привлекаться будут ученые и адвокаты. Естественно, если все эти люди по профессиональным параметрам будут соответствовать установленным критериям.
Что касается судей-пятилеток (судьи, которых раньше назначали на пять лет, а по истечению этого срока должны были переизбрать бессрочно), они после окончания этой каденции должны будут пойти на конкурс, если захотят дальше работать в судебной системе. Надеюсь, конкурс не будет таким манипулятивным, как во время их назначения. Тогда там работали протекции, деньги… Безусловно, какая-то часть этих судей честно пришла на эту должность. Но какой это процент от общего их числа? Никто точно сказать не может.
- В контексте разговоров о внесении изменений в Конституцию в части правосудия звучали мнения о том, что это шаг к независимости судейской системы. Действительно ли это так, на Ваш взгляд?
- Мне кажется, что уже сейчас судьи чувствуют себя достаточно независимыми. Но независимыми от ответственности, благодаря круговой поруке. Сместить их с должности даже за явные нарушения оказалось фактически невозможно.
Конечно, были вопросы, относительно которых свои замечания высказывала Венецианская комиссия и другие органы Совета Европы, а также Европейский суд по правам человека. Все эти вещи были учтены. Верховную Раду отстранили от влияния на карьеру судей – лишили ее полномочий по продвижению судьи по служебной лестнице и по увольнению их с должностей. Президент также не будет иметь никакого влияния на их увольнение. Единственное, в переходный период (в течение двух лет. - Ред.) он сможет принимать решения относительно их перевода на другую должность.
Так что, если ранее у главы государства был полный контроль над Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС), над Высшим советом юстиции (ВСЮ) и он мог «тасовать» кадры как угодно, то сейчас ситуация меняется. У него остается возможность лишь заблокировать кого-то из судей-представителей предыдущего режима, если те захотят делать карьеру.
Хотя, безусловно, это тоже рычаг давления. Но Венецианская комиссия дала оценку этому временному периоду на два года. И в ее выводах указано, что в интересах национальной безопасности, в принципе, это может быть оправдано. То есть они не сказали однозначно, что этого категорически нельзя делать. Но через два года мы уже будем иметь совсем другой механизм продвижения судей по службе, независимый от решений политических органов.
С другой стороны, есть еще угроза, касающаяся корпоративизма. Новый Высший совет правосудия (ВСП) с 2019 года будет состоять из судей, большую часть которых (11 из 21) изберут их же коллеги. Это европейский стандарт. Но если механизмы обновления и очищения судейского корпуса не сработают, есть риск, что эта система будет попросту законсервирована. ВСП может оказаться тем агентом, который ничего не будет менять, а только консервировать вот эти все недостатки в судебной системе.
- Говоря о сути реформы, часто отмечают важность перехода к единой судебной практике. Мол, последнее слово теперь будет за Верховным Судом (ВС), что нивелирует ситуации, когда по одному и тому же делу, по сути, можно было получить два разных решения. Так ли это?
- Непоследовательной судебной практике сильно способствовало наличие трех высших специализированных судов (Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел, Высший хозяйственный суд и Высший административный суд, которые будут ликвидированы в рамках реформирования судебной системы. – Ред.), которые часто конкурировали между собой. То же самое наблюдалось и в палатах ВС, который часто и создавал основания, способствующие возникновению таких ситуаций. Изменится ли что-то в этом отношении, и придем ли мы к единой судебной практике, во многом будет зависеть от тех процессуальных механизмов новой кассации, которые будут разработаны.
Но могу сказать, что численность нового ВС, который заменит три высших суда и действующий Верховный Суд Украины, к сожалению, будет большой. В идеале же, если она маленькая, он рассматривает дела всем составом и тогда конкуренции между его палатами априори быть не может. Как это, например, сделано в США, Нидерландах и многих других странах. Большие верховные суды сегодня функционируют во Франции, Италии, Германии. И, как показывает практика, там больше проблем с обеспечением последовательного применения законов.
С другой стороны, когда проговаривался вопрос нового ВС, решили, что в его состав войдут узкоспециализированные палаты, которые и будут формировать судебную практику. При этом, будет еще одна Большая палата, на плечи которой ляжет рассмотрение более сложных вопросов. Но, это не значит, что ее следует расценивать, как следующую за малыми палатами инстанцию. Процедура такова: подается кассационная жалоба, а уже в зависимости от основания, она будет распределяться между узкоспециализированными палатами или вот этой Большой, которая должна обеспечивать одинаковое применение законов.
Насколько это будет работать, поживем - увидим. Конечно, в условиях большого ВС риски сохранения непоследовательной судебной практики остаются. Но, по крайней мере, по сравнению с нынешней ситуацией, их будет намного меньше.
- А насколько действенен механизм переаттестации судей? Какие сейчас настроения в судейском корпусе? Звучали заявления, будто 40% судей вообще не проходят переаттестацию…
- Я бы иначе сказал – 60% проходят переаттестацию. Не прошли по результатам экзаменов и собеседования по судейскому досье (это и есть квалификационное оценивание) только 5% судей. Еще где-то по 15% возникли вопросы. И решение о том, считать ли переаттестацию пройденной ими или нет, пока отложили.
Преимущественно это связано с выяснением обстоятельств, связанных с происхождением их имущества. Или, как в случае с судьей Оксаной Царевич – с наличием открытого уголовного производства в ее отношении. Многие подают в отставку самостоятельно, в связи с чем, отказались от прохождения квалификационного оценивания. То есть, нельзя говорить, что 40% не проходят переаттестацию и «заваливают» экзамены.
В целом новый закон «О судоустройстве и статусе судей» направлен на усиление оценивания. В частности, через введение общественного элемента. Должен быть создан Общественный совет добропорядочности. Он будет представлять из себя четыре «пятерки» экспертов. В их состав войдут представители правозащитных организаций и те, кто имеет опыт в сфере борьбы с коррупцией, а также научные деятели, правоведы, журналисты-расследователи. Надеюсь, что этот орган, в силу достаточно жестких и серьезных требований к потенциальным кандидатам, окажется эффективным. И не повторится плачевная ситуация, которая была с общественными советами, когда-то создаваемыми при министерствах.
Задание Общественного совета добропорядочности – скрининг судей: сбор любой информации относительно них. Как той, которая имеется в открытом доступе, так и поступающая в виде жалоб. Свои выводы представители этого общественного совета будут передавать Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) для включения в судейское досье. И уже при назначении служителей Фемиды либо в процессе переаттестации они могут приниматься во внимание. Сейчас же это судейское досье, по результатам которого проходят собеседования, формируется исключительно государственными органами. При том, что есть, к примеру, много качественных журналистских расследований, которые просто не попадают на рассмотрение ВККС.
- Но выводы Общественного совета добропорядочности могут носить исключительно рекомендационный характер… Не приведет ли это к тому, что влияние общественности в конечном итоге все равно сведется к нулю?
- Безусловно, в условиях прописанной модели этого органа такой риск довольно большой. И нужно будет объективно оценивать, действительно ли общественный совет привел недостаточно доказательств по тому или иному судье, чтобы не принимать эти сведения во внимание.
Но, конечно, если ВККС будет «отфутболивать» значительное количество выводов общественников, то доверия к такому процессу не будет. Цель этой реформы не будет достигнута.
- Как Вы расцениваете тот факт, что неприкосновенность с судей была снята лишь частично?
- Давайте для начала разберемся, что собой представляла неприкосновенность судей до последнего времени. Судейский иммунитет абсолютно не предусматривал, что их нельзя было привлечь к ответственности. Просто задержать или арестовать их до вынесения обвинительного решения суда можно было только с согласия парламента. Но Верховная Рада – это политический орган, который не всегда может оперативно реагировать. Да и много судей, зная о голосовании, просто «исчезают».
Поэтому предусмотрели, что теперь такие решения будет принимать только Высший совет правосудия (ВСП). А в случае, если судью поймали на месте совершения тяжкого (а для судьи таким является, в том числе, незаконное обогащение) или особо тяжкого преступления, то и разрешения этого органа не нужно будет.
В принципе, в странах Западной Европы в таком виде судейского иммунитета нигде нет. В части задержания за те или иные преступления, у них судья рассматривается, как обычное физическое лицо. Но, просто там есть уважение к независимости судьи и правоохранительные органы не будут использовать эти механизмы с нелегитимными целями. Например, для того, чтобы устранить его от рассмотрения дела. У нас такие риски остаются, поэтому в несколько суженном виде, но все-таки эта неприкосновенность сохраняется.
Хотя я, например, вижу больше негативов от нее, нежели позитивов. Не думаю, что у нас правоохранительные органы сразу бы бросились судей незаконно задерживать.
- Когда говорили о судебной реформе, очень часто возвращались к реформе прокуратуры, которая, по оценкам многих экспертов и политиков, мягко говоря, не оправдала ожиданий. Так ли это, на Ваш взгляд? И что нужно сделать, чтобы подобный сценарий не повторился с судебной системой?
- У прокуратуры не получилось, поскольку сама «верхушка» этого не хотела. И даже наоборот, ГПУ под руководством Шокина (Виктор Шокин – экс - генеральный прокурор Украины. – Ред.) делала все, чтобы система осталась без изменений.
Конкурсы, переаттестации на уровне местных прокуратур (а там как раз их практически заново формировали, уменьшая количество сотрудников), проводились летом, в так называемый мертвый сезон. Причем, никто особо даже не распространялся о них. Да и особой мотивации для привлечения новых людей в эту структуру не было. Наоборот – правительство тогда еще приняло постановление, согласно которому уровень оплаты труда работника прокуратуры фактически был меньше, нежели у того же патрульного полицейского. Не произошло обновления и в руководящем составе.
Какие механизмы предусматриваются для недопущения подобного в судебной системе? Во-первых, обновление начинается сверху – с самого Верховного Суда, а не с низов. Хотя, ввиду вот этих судей-пятилеток, о которых мы уже говорили, там тоже будет много вакансий, которые придется заполнять.
Во-вторых, будет неплохая мотивация для того, чтобы лучшие юристы из вне судебной системы решили стать судьями и пошли на конкурс. В частности, это обещанные огромные зарплаты. Но, если мы хотим действительно привлечь качественные кадры, которые могут получить ту же сумму, только работая не в госструктуре, а адвокатом или научным сотрудником, консультируя, например, какие-то большие юридические компании, то соответственно, нужно устанавливать какую-то конкурентную зарплату. И законом это теперь предусмотрено. Не знаю, насколько государство сможет профинансировать это, но хотелось бы, чтобы новый Верховный Суд показал качественно иную деятельность.
Безусловно, есть и большие угрозы. В том числе, и для нового Верховного Суда. С началом его работы к нему перейдут все дела из высших судов и действующего пока Верховного Суда Украины, которые будут ликвидированы. Возможно, правильно было бы, если бы эти структуры поработали параллельно. Как, например, сделали в Эстонии, когда в 1992 году запустили новый Государственный суд вместо Верховного суда Эстонской ССР. Там старый суд еще три месяца после запуска нового заканчивал рассмотрение дел, а новые дела рассматривал уже Государственный суд.
Просто, если мы передадим все дела, которые накопились в высших судах и в нынешнем Верховном Суде Украины в новый ВС, он загнется. Это будет мертворожденный ребенок. Поэтому лучше, чтобы новый ВС получал уже свежие жалобы, а не разбирался с накопившимися старыми.
- А как у нас все же планируется сделать?
- Думаю, что это будет детально урегулировано в процессуальных кодексах. Изменения к ним еще не приняты парламентом. Но, в принципе, времени еще немного есть. Потому что новый Верховный Суд должен быть сформирован где-то в марте следующего года.
К тому же, следует учесть, что законом предусматривается, что еще должен будет собраться Пленум судей. И только, когда они скажут, что созданы уже все условия и подготовлено все делопроизводство, заработает новый ВС. То есть, конкретной даты запуска его работы пока еще нет.
- Какие еще документы, помимо изменений в процессуальные кодексы, должен принять парламент для полноценного запуска судебной реформы?
- Закон о Высшем совете правосудия, без которого фактически не будет механизмов для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Потому что принятым уже законом «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрели, что ВККС занимается исключительно квалификацией, а дисциплинарная процедура полностью переходит под Высший совет правосудия. Внутри этой структуры должны будут быть созданы дисциплинарные палаты. И без этого закона через три месяца может просто возникнуть вакуум.
Также необходимо принять закон о Конституционном Суде Украины (КСУ). Не знаю, будет ли это новая редакция или изменения в ныне действующий документ. Но в нем должны быть предусмотрены конкурсы для новых судей КСУ, а также механизм индивидуальной конституционной жалобы. То есть, когда человек (после того, как использовал все возможности через обычные суды защитить свое право) может обратиться сам относительно неконституционности того или иного закона в Конституционный Суд.
Также, впереди принятие нового закона об адвокатуре. На этом поле, конечно, возникнет много проблем. В частности, с той же адвокатской монополией на представительство в судах. Это, кстати, переплетается и с процессуальными кодексами. Думаю, в принципе, многие риски можно минимизировать. Поскольку изменения к Конституции предусматривают, что, например, в малозначимых спорах представителем не обязательно должен быть адвокат. И, если поднять планку в части определения малозначимых споров (допустим, установить, что только к адвокату можно обращаться, как к представителю, в спорах, в которых речь идет о 500 тысяч грн или 1 млн грн) это не будет ограничивать доступ к правосудию. И, собственно, в тех проектах изменений к процессуальным кодексам, которые «крутились» еще в начале текущего года, такие рамки прописывались.
Вторая огромная проблема в этой сфере – это адвокатское самоуправление. Дело в том, что большая часть адвокатов воспринимает его, как внутреннее управление ими. Сейчас существует всего лишь одна профильная ассоциация, которая наделена полномочиями относительно какого-то влияния на них и взносы в которую являются обязательными. По сути, она «заправляет» и дисциплинарной ответственностью, и квалификацией адвокатов. Нужно пойти путем демонополизации и дать возможность адвокатам выбрать ту ассоциацию, которая будет представлять их интересы и в которую они готовы платить членские взносы. Если будет конкуренция, то ассоциации будут стимулировать адвокатов выбрать именно их организацию. Например, если сейчас дать адвокатам возможность выбрать вступать или нет в существующую национальную ассоциацию, думаю, большинство бы из них отказалось это делать.
Также, на мой взгляд, должен быть обновлен закон о прокуратуре. В этой сфере были немного откорректированы функции. Но, к сожалению, не изменился порядок назначения и увольнения генерального прокурора. По-прежнему остается вот этот политический момент, когда Президент по согласию парламента без каких-либо ограничений может назначить того или иного человека на эту должность.
Думаю, что на уровне закона можно установить, чтобы кандидатуры на должность генерального прокурора избирались на конкурсной основе. Чтобы, условно говоря, в итоге какая-то конкурсная комиссия предлагала Президенту несколько кандидатов. В принципе, изменения к Конституции не исключают такой возможности.
- Собственно, такие предложения звучали еще накануне назначения на эту должность Юрия Луценко. Но они так и остались на уровне разговоров…
- Да, тогда предлагали, если не конкурс, то хотя бы вынести на общественное обсуждение возможные кандидатуры на должность генпрокурора. Но решили не менять правил.
И, к сожалению, в таких условиях назначения нельзя ожидать, что генеральный прокурор будет давать зеленый свет уголовным делам против окружения Президента, против тех политических сил, которые составляют большинство в парламенте. Потому что это может стоить ему «кресла». Так всегда у нас было, увы.
- Вы упомянули о размерах зарплаты судей, установленных отныне на законодательном уровне. Суммы впечатляющие. Так, предполагается, что судьи ВС будут получать больше 300 тысяч грн…
- Это не совсем так. Да при максимальных накрутках к должностному окладу за судейский стаж, научную степень, допуск к гостайне, административную должность такая сумма может и набежит. Но должностной оклад для судьи нового ВС установлен на уровне 75 минимальных зарплат.
Но могу вам сказать, что, как мне показалось, большинство из них хотят уйти в отставку. Возможно, не хотят проходить эти конкурсы, считая их унизительной процедурой. Если будут негативные результаты, это ударит по их репутации. Поэтому, не известно, много ли судей ВСУ захотят дальше продолжать строить свою карьеру. Конечно, хорошо было бы, если самые принципиальные, опытные и некоррумпированные судьи остались.
- Но, речь ведь не только о судьях Верховного Суда. В документе предусматриваются весьма неплохие оклады и для других служителей Фемиды. В преддверие голосования, такой подход называли способом борьбы с коррупцией. Но может ли это стать панацеей от взяточничества? И, ко времени ли такие повышения зарплат для представителей одной сферы деятельности?
- Там, где не доплачивает государство - доплачивают люди. Например, врач на ту зарплату, которая есть, точно не может прожить. Поэтому много медиков, в лучшем случае, соглашаются на «благодарность». А в худшем – еще и суммы называют.
Что касается судей, то чем выше зарплата – тем могут быть выше ставки взяток. Но в этом есть определенный позитив. Потому что отсеется мелкая коррупция. Судья уже не захочет «размениваться» (даже, если он коррупционно настроен) на то, что ему не будет приносить доход. Кроме того, так уменьшается количество тех, кто готов будет платить. Поэтому повышение зарплат всегда рассматривается, как уменьшение коррупции в целом. Однако риски большой коррупции, безусловно, остаются.
Но их минимизирует общественное внимание к судьям, высокие требования к добропорядочности. Также сегодня созданы антикоррупционные органы, которые, думаю, будут очень активно работать в отношение нечестных на руку судей.
- В рамках реформирования судебной системы предусматривается создание Высшего антикоррупционного суда. Уже известны механизмы, как он будет работать?
- Пока этих механизмов нет. И я не знаю, это признак того, что вопрос еще был недостаточно проработан, как говорят в Администрации Президента, (ввиду чего создание этого суда привязывают к принятию какого-то отдельного закона), или это недостаток политической воли для того, чтобы этот суд все же был создан. Оба варианта выглядят правдоподобно.
В целом же, речь идет о Высшем антикоррупционном суде, как о суде первой инстанции для дел, которые сейчас отнесены к подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ). То есть, касаются высокодолжностной коррупции.
Сейчас из-за того, что эти дела могут рассматриваться по всей Украине, как говорят представители НАБУ, много операций срывается из-за утечки информации. Поэтому этот суд должен был бы выполнять и функции следственного судьи, то есть предоставлять санкции на разные негласные следственные действия. А вот апелляционной инстанцией относительно него мог бы выступать ВС.
К тому же, на мой взгляд, тут стоило бы говорить о какой-то иной процедуре набора судей, к которым бы было максимальное доверие. Возможно, стоило бы в будущем создать отдельную комиссию с международной составляющей, которая отбирала бы кандидатов на должности в этот суд.
И, конечно, следует побеспокоиться, чтобы были повышены гарантии безопасности для таких судей. Возможно, предусмотреть обеспечение их постоянной охраной, ведь рисков в их отношении действительно много.
- Ориентировочно, когда мог бы заработать такой суд в Украине?
- Предусмотрено, что на протяжение года после принятия вот этого специального закона (прописывающего все механизмы его создания и функционирования. – Ред.). А, когда будет принят этот закон, не известно.
Но, думаю, что при желании, можно было бы это и быстрее сделать. Если уж Верховный Суд за шесть месяцев готовы сформировать, то и с антикоррупционным судом справились бы в сжатые сроки.
- Параллельно планируют создание Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности. Действительно ли есть серьезная необходимость в этом на сегодняшний день?
- В принципе, во многих странах практикуют отделение дел, касающихся сферы интеллектуальной собственности от общего потока, и создание специального суда. Чтобы эти споры решались более-менее одинаково.
Эти дела достаточно сложные. И занимаясь ими, порой не достаточно быть юристом, а нужно быть еще и экспертом в этих вопросах. Поэтому предусмотрели создание отдельного суда. Хотя статистика вроде бы показывает, что таких дел сравнительно немного. Но, с другой стороны, этот подсчет велся только в сфере хозяйственной юрисдикции. Не берусь оценивать, как они распределены между административными, общими и хозяйственными судами.
В принципе, не так плохо, если они будут аккумулированы в одном суде. Но, не скажу, что создание этого суда было первоочередным вопросом, который заметно повлияет на общую ситуацию. Такое предложение выдвинули коммерческие юристы, работающие в этой сфере, и смогли отстоять свою позицию.
- Роман, в заключение нашего разговора, хотелось бы услышать Ваш прогноз относительно того, когда простые украинцы смогут ощутить перемены в работе судебной системы?
- Могу сказать, что судебная реформа не заработает в один момент. Не может быть такого, что мы вдруг проснулись и все суды стали справедливыми. Это длительный процесс, который (и к этому нужно быть готовыми) будет связан с некоторыми ухудшениями ситуации. Надеюсь, временными.
Выражаться это может, к примеру, в увеличении судейских вакансий, нагрузке на суды. Что, естественно, повлечет за собой более длительное рассмотрение дел. Но, если мы хотим добиться цели – справедливого суда, то нужно понимать, что, как и любая другая реформа, этот процесс не может проходить гладко.
Первые позитивные результаты раньше, чем через год сложно будет получить. Будет новый Верховный Суд, нужно будет дать ему немного поработать, чтобы он тоже смог дать какие-то первые позитивные сигналы обществу. Несколько лет займет и сама переаттестация судей.
Но, по моему убеждению, судебная реформа обречена на провал, если люди не будут достаточно активными в ее сопровождении. Как, посредством мониторинга судебных процессов, так и мониторинга процессов оценивания судей, привлечения их к дисциплинарной ответственности. В том числе, через вот этот Общественный совет добропорядочности. И нужно следить за тем, чтобы он заработал достаточно быстро, и его работа стала действительно эффективной. Если же все это пустить на самотек, как было в случае с прокуратурой, результата никакого не будет.
Думаю, политические силы будут делать все, чтобы воспользоваться этой возможностью, и привлечь кого-то из «своих» в тот же новый Верховный Суд. И без внимания общественности, они это сделают. Поэтому желательно, чтобы общество выступило сдерживающим фактором и для политиков, и для тех недобропорядочных судей, которые конечно захотят остаться на своих прибыльных должностях.
Спасибі за Вашу активність, Ваше питання буде розглянуто модераторами найближчим часом
