Києву готують албанський шлях до ЄС

На шляху України до вступних переговорів з Євросоюзом пройдений ще один важливий етап.

Єврокомісія, після деяких вагань та спроб загальмувати процес, все ж передала державам-членам проєкт так званої "переговорної рамки" – регламенту майбутнього вступного процесу, що буде спільним для України та Молдови (але з однією відмінністю, яка полегшить життя молдованам).

"Європейська правда" проаналізувала документ, який виявився майже дослівною "копіпастою" з регламенту, за яким вестимуть переговори про вступ до ЄС два балканських кандидати – Албанія та Північна Македонія (щоправда, в українську рамку додали один запобіжник від свавілля держав на кшталт Угорщини).

Ми також з’ясували, яким є подальший план щодо початку вступних переговорів.

Поки що наша "рамка" має статус проєкту, який мають погодити держави-члени. Найімовірніше, це станеться у червні – Київ отримав тверді обіцянки про це від партнерів. А перед тим ЄС спробує змінити принцип голосувань стосовно розширення. Це суттєво зменшить кількість рішень, які треба погоджувати консенсусом (і тут знову йдеться про умовну Угорщину).

Затверджений документ також знімає сумніви про те, що буде визначальним для швидкості руху України до ЄС.

Головні критерії, які визначатимуть прогрес України – це рівень демократії, поваги до європейських цінностей та боротьба з корупцією.

Детальніше про це читайте далі у поясненні "Європейської правди".

Про "переговорну рамку" та шлях до членства

Перш ніж перейти до опису положень документа, варто коротко пояснити, про що взагалі йдеться.

Усі чули, що ще в середині грудня 2023 року ЄС ухвалив принципове політичне рішення про те, що Україна виконала початкові умови і настав час почати офіційні переговори про її вступ до ЄС. Це відбулося на тому саміті, коли для подолання вето Угорщини її прем'єра Віктора Орбана змусили вийти з зали "на каву", в той час коли інші держави дали зелене світло для України та Молдови.

Але вже тоді йшлося, що процес не почнеться негайно. Для цього треба пройти ще кілька процедурних "напівкроків".

Річ у тім, що процес розширення ЄС – жорстко зарегульований. Цим союз відрізняється від, наприклад, НАТО, де головна умова розширення – це бажання інших держав прийняти кандидата до клубу. Натомість Євросоюз, який є перш за все єдиним ринком та політико-економічним об’єднанням з наднаціональними органами, вимагає від потенційних держав-членів відповідності купі критеріїв, бо інакше спільний ринок розвалиться. Звідси – такі детальні європейські процедури та складності їхнього обходу.

І це, на жаль, надає столицям та їхнім представникам у Брюсселі процедурні можливості блокувати або затягувати початок вступних переговорів з державою-кандидатом.

Процедура переговорів про вступ, якщо спрощено, є такою.

• Єврокомісія має почати скринінг – вивчення законодавства України щодо рівня його сумісності з європейськими. Старт цього процесу понад місяць блокував угорський єврокомісар Олівер Варгеї, але зараз процес зрушив і просувається доволі швидко. Утім, скринінг за окремими секторами триватиме і після того, як ми почнемо переговори.

• Паралельно Єврокомісія затверджує проєкт переговорної рамки, тобто регламенту подальших переговорів (у Брюсселі була ідея відкласти це аж до літа, але потім президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн відмовилася від затримки).

(ми зараз перебуваємо тут)

• Далі Рада ЄС (тобто усі держави-члени), провівши консультації з Україною, затверджує переговорну рамку одностайним рішенням.

• Після цього відбувається перше засідання Міжурядової конференції – нового двостороннього органу, який надалі вестиме переговори. Саме на ньому Україна та ЄС остаточно схвалюють рамку подальший переговорів. Цю подію вважають офіційним стартом переговорів про вступ, але в реальності потрібен ще один крок. Точніше, навіть не один, а 33 кроки.

• Реальні переговори ведуться паралельно за 33 секторальними главами вступної угоди, тож для початку переговорів про адаптацію українського законодавства до норм ЄС у сфері, скажімо, транспорту треба відкрити "транспортну" главу. Переговорна рамка встановлює деякі важливі правила відкриття глав, але далі кожна з них відкривається окремим рішенням Ради ЄС.

• У процесі Єврокомісія готуватиме регулярні звіти про прогрес України, що дасть змогу порівняти, чи швидко ми рухаємося у порівнянні з іншими державами-кандидатами. Торік "ЄвроПравда" публікувала перший рейтинг євроінтеграції (до речі, радимо зберегти його у закладках).

• Коли Україна завершить переговори за всіма 33 главами у визначеному порядку і ЄС погодиться закрити усі глави, підтвердивши готовність України до членства – лишатиметься підписати договір про вступ. Звісно, за одностайної згоди усіх членів Євросоюзу.

І, нарешті, паралельно з усім цим в ЄС триває діалог про методологію розширення, тобто про те, як ухвалюються рішення, де потрібна одностайність, а де достатньо згоди кваліфікованої більшості держав-членів ЄС.

Це був важливий шматок теорії, а тепер повернімося до свіжого рішення щодо України.

Встигнути до угорців

Проєкт переговорної рамки, який Єврокомісія підготувала і передала державам-членам, є непублічним, але "Європейська правда" отримала копію документа, який підготовлений спільно для України та Молдови. У ЄС, як відомо, розглядають нас "у зв’язці" у питаннях, що стосуються розширення.

Єдина змістовна відмінність, яка дещо полегшить життя Кишиневу – це те, що Київ буде зобов’язаний якнайшвидше забезпечити офіційний переклад українською мовою всього масиву спільного законодавства ЄС і підготувати перекладачів для подальшої роботи вже як члена ЄС. А для Молдови такої вимоги немає – з тієї причини, що румунська мова, яка є державною у наших сусідів, вже є однією з офіційних мов Євросоюзу, тож Єврокомісія і зараз забезпечує переклад нею усіх правових актів.

Інші положення "рамки" ідентичні для України та Молдови.

Ба більше, Єврокомісія взагалі вирішила "не винаходити велосипед". По суті, український документ скопіювали з останньої на цей момент рамки, що діє для Албанії та Північної Македонії (ці дві держави ЄС теж розглядає як єдину групу).

"Європейська правда" має у розпорядженні також копію "албансько-македонського" регламенту. Ми порівняли його з документом для України і Молдови і знайшли відмінних положень на 20 сторінок тексту. Решта – дослівна копія, де змінюється лише назва країни-кандидата. Хоча ці відмінності мають значення, і пізніше ми до них повернемося.

Важлива деталь: "албанську рамку" Брюссель затвердив у 2020 році, і вона тоді була принципово новою. Але досвід Албанії та Північної Македонії не надихає: ЄС погодився почати переговори з ними аж за два роки після затвердження рамки, лише у 2022-му.

У Києві та в Брюсселі переконують, що з Україною такої паузи не очікується.

"Є два сценарії. Менш реальний – що ми почнемо вже в березні. Більш реальний – що міжурядова конференція відбудеться в червні, після європейських виборів", – пояснював "ЄП" нещодавно високопосадовець ЄС, що спілкувався на умовах анонімності (вибори до Європарламенту відбудуться 6-9 червня).

Українська віцепрем’єрка Ольга Стефанішина у коментарі "ЄвроПравді" також наголосила, що переговори про вступ України мають офіційно розпочатися в першій половині року, тобто до завершення головування Бельгії в ЄС. "Ми розраховуємо, що затвердження переговорної рамки та початок переговорів про вступ України відбудуться в рамках бельгійського головування, відповідно до досягнутих домовленостей", – заявила вона, привітавши рішення Єврокомісії про переговорну рамку.

Прив’язка до кінця червня як до граничної дати – не випадкова, адже з 1 липня у ЄС починається головування Угорщини.

Однак, як багато хто вважає у Брюсселі, угорці й самі не прагнуть того, щоб українська міжурядова конференція перейшла на угорський період. Бо далеко не факт, що Будапешт зможе взагалі загальмувати її проведення і відкласти старт українських переговорів на 2025 рік – адже зараз у Орбана немає жодного союзника у цьому питанні. Тож зрештою може виявитися, що Орбан або його представник будуть змушені формально головувати на конференції, де Україна розпочне вступні переговори, а це для нього буде таким собі політичним приниженням.

Ну і, окрім того, співлідери ЄС Урсула фон дер Ляєн, Шарль Мішель та бельгійський прем’єр Александер де Кроо (лідер головуючої держави) особисто пообіцяли українському керівництву, що зроблять усе можливе для початку переговорів до кінця червня, зважаючи на те, що Україна виконала усі критерії для цього.

Україна як Албанія? Плюси та мінуси

Вибір "албанської рамки" між тим має для нас і переваги, і недоліки.

Плюс для України – це впевненість у тому, що переговори у принципі розпочнуться, і це станеться дуже скоро.

Єврокомісія, схоже, вирішила забезпечити найвищу можливу гарантію того, що її пропозицію схвалять без зайвих дискусій, проблем та затримок, а також без коректив, принаймні суттєвих. Адже у разі, якби для України розробили принципово новий регламент переговорів, це могло би завести ЄС у суперечки щодо змісту нової рамки. А держави, для яких важливим є також прогрес Західних Балкан (наприклад, Австрія) – гарантовано вимагали би змінити разом з Україною і рамки балканських переговорів.

Натомість зараз і у Києві, і у Брюсселі кажуть, що план № 1 – це старт переговорів у червні.

А мінус для України – це недостатня амбітність старого підходу до переговорів.

Україна, як відомо, прагне вступити до ЄС якнайшвидше, у керівництві уряду навіть заявляли про намір "завершити переговори за два роки". Для такого пришвидшення Україна, зокрема, мала намір відкрити усі переговорні глави одночасно. Та підготовлена Брюсселем рамка не створює жодних підстав сподіватися на те, що переговори будуть блискавичними. Зокрема, на ідеї відкриття усіх глав можна сміливо ставити хрест – цього не станеться, філософія рамки передбачає поступовий, а не блискавичний рух до членства.

Треба наголосити, що експерти від початку говорили про малореальність "наполеонівських планів" уряду щодо завершення переговорів за два роки. Поза тим, певне пришвидшення процесу би справді не завадило.

Та чи означає затвердження "албанської рамки", що ми гарантовано "застрягнемо" у переговорах на десятиріччя, як це сталося з кількома державами Західних Балкан?

На щастя, ні. Зокрема, зараз триває підготовка додаткових змін до процесу, що мають полегшити євроінтеграцію України.

Але так само немає і гарантій успіху: все залежатиме від реформ, які має провести Київ.

Демократія, антикорупція, державне управління

Варто окремо наголосити: те, що після вступу до ЄС Хорватії у 2013 році жодна інша держава Балкан не наблизилася до цього, є значною мірою виною цих держав-кандидатів. Оцінка ЄС, яку вже публікувала "ЄвроПравда", свідчить, що усі вони застрягли у реформуванні свого законодавства. А без цього вступ є неможливим.

А українська рамка додатково наголошує на кількох напрямках реформ, без яких прогрес у інших сферах не матиме визначальної ваги.

Із 33 переговорних глав найважливіше значення мають п'ять, які об’єднані у кластер, що зветься "Fundamentals", або "Засадничі розділи". Це глави за номерами "Судочинство", "Юстиція, свобода, безпека", "Публічні закупівлі", "Статистика" та "Фінансовий контроль (останні глави мають наскрізне значення для роботи спільного ринку ЄС). Разом з ними до "фундаментальних" зараховують критерії, за якими немає окремих переговорів, але буде детальний моніторинг Брюсселя, зокрема стан демократії та держуправління.

Документ ЄК чітко каже, що переговори за кластером "Fundamentals" відкриються першими і будуть закриті останніми, коли за всіма іншими вимогами Україна буде готова до вступу.

А ще Україні доведеться розробити та погодити з Євросоюзом три "дорожні карти", тобто плани реформ з критеріями оцінки, що будуть стосуватися:

• Сфер судочинства та юстиції, свободи, безпеки

• Функціонування демократичних інститутів

• Сфери державного управління

І це – не проста формальність.

Саме від цих трьох напрямків реформ залежатимуть переговори в цілому.

Єврокомісія запропонувала, а держави-члени гарантовано затвердять норму про те, що від прогресу цих фундаментальних реформ, а передусім від критеріїв реформування сфери судочинства/верховенства права, залежатиме геть усе.

Навіть відкриття наступних, зовсім не пов’язаних із верховенством права глав, буде можливе лише у разі, якщо Україна досягне певного, узгодженого сторонами прогресу у фундаментальних питаннях.

А на додачу до того Україна має доводити Брюсселю своє прагнення долати корупцію в кожній окремій сфері.

"Антикорупційна політика буде інтегрована в усі відповідні переговорні глави. Відповідно, переговори за главою не будуть попередньо закриватися, доки не буде впроваджено достатню антикорупційну політику в цій конкретній галузі", – йдеться у підготовленій Єврокомісією переговорній рамці.

Ще одна важлива деталь: рамка дуже чітко передбачає "покарання" для України у разі, якщо держава демонструватиме "відкат" у реформах з фундаментальних питань – аж до заморожування переговорів за окремими главами або в цілому. Тож це стане серйозним важелем тиску Євросоюзу на Київ у разі проблем.

В уряді наголошують, що ці вимоги є типовими для вступних переговорів ЄС із державами-кандидатами.

"Переговорна рамка стандартна, і для нас тепер ключове, щоби було її ухвалення Євросоюзом і початок переговорів", – наголосила в коментарі "ЄвроПравді" Ольга Стефанішина.

Як обійти Угорщину

Звичайно, ми не будемо закривати очі і на існування "слона у кімнаті", тобто на те, що навіть за ідеального проведення реформ в ЄС зберігається принцип консенсусу. За рішення щодо розширення держави ЄС мають голосувати одностайно.

А отже, у Орбана і не лише у нього зберігається право вето – і не варто сподіватися, що це зміниться. Реформа ЄС, яка мала би ліквідувати принцип одностайності, не має перспектив в осяжному майбутньому, а нам треба вступити до ЄС ще до її проведення.

Слід зауважити, що одна з небагатьох правок, які отримала українська переговорна рамка у порівнянні з албанською, має полегшити нам життя.

Так, раніше право інформувати інші держави ЄС про прогрес кандидата (або про проблеми у нього) мала також головуюча держава. Тепер її пропонують позбавити такого права, лишити таке інформування (яке може запустити, наприклад, покарання держави-кандидатки) лише за Єврокомісією. Зважаючи на складності у відносинах з окремими сусідами, це для нас дуже добра ініціатива.

Утім, "забути про існування Угорщини" все одно не вийде.

Хоча є ініціатива, що здатна зменшити рівень штучних претензій від сусідів.

Вже наступного тижня на Раді міністрів ЄС із загальних питань будуть обговорювати німецько-словенську ініціативу (яку підтримують також інші великі члени ЄС) про зміну "методології розширення", тобто принципу ухвалення рішень, дотичних до розширення. Ця ініціатива передбачає, що для відкриття переговорних глав буде достатньо рішення кваліфікованої більшості.

Це рішення матиме для України надзвичайну вагу. Воно передбачатиме, що Орбан, навіть підтриманий парочкою інших держав, не зможе заблокувати початок переговорів з Україною з якогось сектора (що на практиці означає початок глибокого реформування цього сектора за стандартами ЄС). Шанси на ухвалення цих змін видаються значними, бо рішення про закриття кожної глави і про фінальний вступ держави до ЄС і далі вимагатиме одностайності, тобто права чинних держав-членів і далі будуть захищені.

Це також надасть серйозний імпульс для переговорів інших держав-кандидатів.

Однак гарантувати успіх цієї ініціативи неможливо.

У будь-якому разі "Європейська правда" слідкуватиме за рухом України до ЄС та інформуватиме вас про зміни у цій сфері.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"