Полиорганный синдром

Незаметно для подавляющего большинства граждан в Украине исчезла легитимная исполнительная власть. 14 июня в соответствии с измененной 78-й статьей Конституции Украины, о содержании которой в процессе передела должностей попросту забыли, премьер, два вице-премьера и семь министров утратили право подписи. На сегодняшний момент в стране нет парламентского контроля, поскольку не работает Верховная Рада; Конституционного суда — не утверждены судьи; полномочных руководителей центральных органов власти (только и. о.). Уволены десятки руководителей райадминистраций (без назначения сменщиков). На больничный, в отпуска и т. д. сбежали те, кого не уволили, в первую очередь прокурорские и силовые "кадры", которые не знают, чьи директивы выполнять, кого проверять и какие заключения по проверкам давать. Хаос питается безнаказанностью: за невыполнение указов Президента, постановлений Кабмина, распоряжений вышестоящих органов и даже сроков реагирования на жалобы граждан некому и некого прижучить…

Время "Ч"

Парадоксальная ситуация, сложившаяся со ст. 78 Конституции Украины в новой редакции, безусловно, является апофеозом кризиса безвластия. Напомню, что в прежнем варианте статья 78 звучала так: "Народные депутаты Украины осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Народные депутаты Украины не могут иметь другого представительского мандата или состоять на государственной службе. Требования относительно несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности устанавливаются законом".

Однако после прошлогодней корректировки в ней появился чрезвычайно интересный последний абзац. Поскольку мне не удалось найти официального перевода, процитирую его в оригинале: "У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата України". 20 дней после принятия депутатами присяги — это 14 июня. Под данную норму подпадают избранные народными депутатами премьер Юрий Ехануров, вице-премьеры Станислав Сташевский и Вячеслав Кириленко, министры Юрий Павленко, Борис Тарасюк, Виктор Тополов, Станислав Николаенко, Александр Баранивский, Сергей Головатый, руководители некоторых ведомств (всех перечислять не будем).

И если до этого момента чиновники государственных органов могли на свой страх и риск не обращать внимания на поручения высоких должностных лиц, то теперь делают это с юридическим обоснованием. Кое-где юруправления посоветовали своему начальству на всякий случай не принимать "фишки" от министров-депутатов, возвращать обратно подписанные ими документы и проч. А это означает ломку всей исполнительной вертикали, которая, впрочем, треснула уже давно.

Аппаратные войны

Во многих министерствах, госкомитетах и госкомиссиях народ разделился на фракции по интересам, ориентированные на того или иного заместителя, директора департамента, начальника среднего звена. Общая политическая обстановка довольно оригинально влияет на ситуацию внутри ведомств. Как оставшиеся без присмотра дети, чиновники дерутся, правда, не портфелями и подушками, а посредством тонких бюрократических интриг.

Корни данного явления лежат в традиционной модели сдержек и противовесов отечественной схемы управления. У нас всегда пытались дать замам независимость от первых руководителей ведомств. Это делалось, чтобы у министра или председателя госкомитета не было полной власти над ведомством и чтобы более высокие должностные лица имели контроль над ним через замов. Но как только центральная власть ослабевает, в ведомствах появляется некое подобие борьбы за лидерство. С этой целью мобилизуется аппарат, который делится на группы народных мстителей, воюющие друг с другом. В результате человек, получивший подпись, скажем, одного управления, может не получить визы от другого, поскольку они находятся в состоянии войны. При этом жаловаться в вышестоящие органы — занятие абсолютно безнадежное. Почему?

Во-первых, верхушка полностью парализована и не станет разбираться, кто вас обидел. А если и станет, то на предписание свыше просто не обратят внимания, потому что реально за плевок наверх наказания нет. В связи с этим примечательно, что органы власти всех уровней в последнее время безобразно задерживают ответы на обращения граждан. Еще недавно опоздание с отпиской на несколько дней считалось чрезвычайным происшествием и виновного клерка лишали премии. Сейчас просрочки на несколько недель — в порядке вещей.

Во-вторых, ситуация усугубляется тем, что в настоящее время во власти идет структурная перестройка под будущую коалицию. Ослабляются полномочия премьера, на министров возложена координация работы других органов власти. Но в условиях безвластия получается уникальная коллизия: руководители комитетов, госкомиссий и прочих "подшефных" органов власти потеряли право принимать самостоятельные решения по многим вопросам — они координируются министрами. Однако министры либо утратили свои полномочия, либо ничего реально координировать не могут, поскольку их пока никто не слушает. И тут наступает время, когда вопросы решают те, кто умеет зарабатывать на "войнах".

Коррупционная деградация

Я уже не раз в последнее время встречала обалдевших от счастья бизнесменов, которые не могли пробить свой "интерес" на уровне первых лиц конкретного ведомства, а недавно поговорили с каким-то начальником управления и получили подписанное им письмо в другое ведомство. Не факт, что там его прочтут, но процесс сдвинулся с мертвой точки. И по сияющим глазам наивных просителей я могу приблизительно прикинуть, сколько стоило "топливо для паровоза".

В любых условиях всегда есть резервы саморегулирования. Кто становится регулятором процессов государственного управления в разгар кризиса безвластия? Аппарат. Причем на всех уровнях — от районного до правительственного. Началась эпоха господства Клерка, который, как сержант, принявший на себя командование полком, ввиду того что постреляли всех командиров, получает возможность принимать политические решения, контролировать их и проводить в жизнь. Вы будете смеяться, но если раньше "фишки" министрам экономики и финансов подписывали премьер и вице-премьеры, то сейчас это делает чиновник на уровне замминистра Кабмина. А замминистра и начальники департаментов из того же Минэкономики рассылают "фишки" в другие госорганы, находящиеся в ареале их ведения.

Возникает вопрос: насколько такие указания легитимны? Отвечаем: из-за отсутствия закона о Кабмине глава министерства и ведомства гипотетически может делегировать право подписи хоть главному консультанту, а сам целый день играть с секретаршей в домино. Юридически внутри каждого министерства это оформляется приказом о распределении обязанностей. И тут наступает самый пикантный момент.

Ввиду полного управленческого хаоса (внешнего и внутреннего), учитывая, что многие министры утратили полномочия, а в органах власти ведется описанная выше позиционная война между "фракциями", установить, по каким вопросам тот или иной начальник департамента имел полномочия, делегированные руководителем, а где он присвоил их себе самовольно, не представляется возможным. В стране потерян центр принятия решений, появляется множество центров, а это порождает коррупционную вакханалию, размывание ответственности и окончательную деградацию госаппарата.

На местах ситуация еще забавнее. Самой яркой иллюстрацией, как это происходит в провинции, может быть положение дел в Харькове. Там 3 июня депутаты облсовета выразили недоверие губернатору Арсену Авакову. "За" проголосовали 105 депутатов при необходимых 100, то есть более двух третей облсовета. Согласно действующему законодательству, Президент Украины обязан был уволить губернатора в течение 10 дней. Но он этого не сделал. Аваков подал в суд, и 5 июня Киевский районный суд города Харькова велел приостановить действие решения о выражении недоверия председателю Харьковской облгосадминистрации.

В результате Аваков отказался покидать пост, ходит на работу и думает, что именно он управляет областью. Аппарат обладминистрации считает, что губернатор уволен: его решения саботируют и не выполняют. Политики жгут чучела друг друга. И такие ситуации, может, менее яркие, не единичны. Повсеместно еще недоуволенные главы разного уровня администраций ходят на работу, а подчиненные их "не замечают". Кроме того, разлад идет по линии "центральная власть — местная": некоторые восточные области из принципа не реагируют на указания центральной власти. Пример Феодосии, где местная власть пошла "поперек" воле Киева и безнаказанно сорвала международные учения, вдохновит многих.

К слову, вопрос безнаказанности игнорирования вышестоящих органов с их рекомендациями становится довольно серьезной проблемой. Скажем, прокуратуре велели разобраться с вопросами сепаратного использования русского языка. Они типа разобрались, ничего не предприняли (на всякий случай), а Генеральный прокурор еще и в отпуск ушел. От греха подальше…

Вместо послесловия

В нынешней ситуации исполнительную власть начинает подменять судебная. Походив по инстанциям и зафиксировав факты превышения сроков принятия решений по тем или иным вопросам, юристы компаний через суд добиваются "растаможки" грузов, выдачи лицензий и т. д. Там, где раньше стояла подпись чиновника, теперь стоит подпись судьи. Но не все судьи одинаково компетентны в узкокоммерческих вопросах, скажем, лицензионных условий, и часто они принимают неграмотные решения, повелевая "обслужить" фирму, не отвечающую каким-то специфическим требованиям. Ведомства не выполняют эти неправильные определения судов, ввиду хаоса не неся ответственности за невыполнение неправильного судебного решения.

Впрочем, у этой медали есть и другая сторона. Невыполнение решений, в частности по залоговым операциям, привело к тому, что задолженность населения по ипотечным кредитам достигла рекордной цифры — 12,4 млрд. грн. (это данные Украинской национальной ипотечной ассоциации). Разбалансированность власти, отсутствие исполнительной дисциплины приводят к аналогичным "рецидивам" и в частном секторе. Власть бездействует, нарушения законов остаются безнаказанными, и народ потихоньку прекращает выполнять свои финансовые обязательства.

Это соответственно отразится не только на кредитах, но и на объемах задолженности за коммунальные услуги (возрастет), налоговых платежах в бюджет, банальных алиментах. Самое неприятное в этой ситуации, что полиорганный синдром, по медицинским справочникам, не лечится. И если процесс пошел, то надо быстро заказывать место на кладбище. В государственном масштабе это обычно выливается в крах финансовой системы и другие крахи.