Административно-территориальная реформа: не навреди!

Не навреди — главное правило врача при его взаимоотношении с пациентами. Сегодня это правило должно быть основополагающим при «врачевании» нашего неэффективного административно-территориального устройства.

Польские творцы такой реформы утверждают, что ее успех зависит от наличия твердой политической воли руководства государства, профессиональной команды экспертов, безусловной поддержки общества и квалифицированных кадров на местах, способных реализовать реформу, понимающих ее смысл и необходимость. Представляется, что хуже всего у нас дело обстоит с двумя последними условиями. Однако обо всем по порядку.

По результатам проведенного КМИС в 2014 году социологического опроса, приоритетной проблему реформирования административно-территориального устройства посчитали только 2,4% респондентов. Это, как вы понимаете, об общественной поддержке реформы. Слабость же кадровой базы на местах связана, в частности, с тем, что не проведено (даже законодательно не подготовлено) реформирование местных органов исполнительной власти с коренным изменением пропорций занятости между ними и органами местного самоуправления. Сегодня в первых работает три четверти чиновников, четверть — в органах местного самоуправления. В Польше соответственно треть и две трети. Что касается первых двух условий — политической воли и экспертной мысли, то они выполняются, хотя, по моему мнению, недостаточно интенсивно и, главное, несистемно. Более того, очевидна тенденция, что рассуждая о децентрализации и административно-территориальной реформе, мы путаем важные понятия. Потому как и децентрализация, и административно-территориальная реформа, лежащая в ее основе, — это не самоцель, а всего лишь создание одного из ключевых инструментов достижения стратегических целей развития страны. В частности, создания и поддержания полноценной жизненной среды для каждого гражданина Украины по стандартам развитых стран мира.

Сложно перечислить все необходимые для этого реформы и конкретные действия по их реализации, которые должны быть синхронизированы во времени и осуществляться в сжатые сроки. Это и  кардинальная трансформация местного самоуправления и территориальной организации власти; формирование механизмов ее солидарной ответственности совместно с бизнесом и гражданами за судьбу своей малой родины;  реальное обеспечение финансовой самодостаточности территориальных общин, проведение действенных медицинской и образовательной реформ;  повышение с участием государства инвестиционной привлекательности территорий;  экологическая реабилитация территорий с учетом особенностей внутреннего потенциала;  коренное совершенствование местной дорожной сети и внутрирайонных транспортных сообщений и др. Более того, необходим комплекс работ по установлению легитимных границ будущих объединенных территориальных громад. Ведь сегодня в юрисдикции советов территориальных громад находятся лишь земли населенных пунктов. Для обеспечения повсеместности местного самоуправления необходимо передать в эту юрисдикцию прилегающие сельскохозяйственные земли. Но тогда возникает необходимость территориального размежевания юрисдикции этих образований и советов соседствующих городских поселений. А сегодня только две пятых городов областного и четверть районного значения имеют юридически оформленные границы.

О препятствиях объединению территориальных громад в связи с отсутствием в кадастре данных о территориях сельсоветов заявил руководитель Госгеокадастра М.Мартынюк. Первостепенное значение имеет законодательное и финансовое обеспечение всей этой огромной работы. Можно утверждать, что по масштабности, политической, социальной и экономической значимости, широте необходимого для этого комплекса реформ такая задача не имеет аналогов в современной истории Украины. Тем более что решаться она должна в условиях войны, острого финансово-экономического кризиса, высокой инфляции, роста безработицы, существенного снижения уровня жизни людей. Во избежание провальной дискредитации власти реформа административно-территориального устройства должна обеспечить достаточно быстрый и ощутимый гражданами позитивный результат. Нельзя допустить ее провала и для того, чтобы не давать дополнительные аргументы для дестабилизации ситуации антиукраинским силам — и внешним, и внутренним. А угроза всего этого реально существует, если ограничиться только ускоренным объединением территориальных громад и осуществлять его по существующей методике.

Критерии выбора потенциальных центров объединенных территориальных громад (20-километровое расстояние от существующих структур базового уровня и наличие дороги с твердым покрытием) могут привести к ухудшению доступности и качества предоставляемых гражданам публичных услуг. К примеру, как обеспечить максимально 30-минутные затраты времени школьников для посещения учебного заведения в новом центре общины? Ведь простое наличие дороги с твердым покрытием ничего не говорит. По словам Министра инфраструктуры, 97% дорог в стране находится в неудовлетворительном состоянии. Даже в столице 90% дорог требуют капитального ремонта, на что необходимо 1,5 млрд грн. А в соответствии с законом «О добровольном объединении территориальных громад» финансовая поддержка государства для развития инфраструктуры, даже если осуществить такое объединение в 2015 году, возможна только начиная с 2017 года.

Возникают сомнения по поводу объединения территориальных громад вокруг крупного города. Ведь тогда у этого города будет большинство в будущем совете, и он сможет диктовать свои условия другим участникам объединенной территориальной громады. Следует решить вопрос участия переселенцев из Крыма и Донбасса в принятии решений об объединении территориальных громад, а также в местных выборах. Ведь по количеству избирателей они соизмеримы с Волынской или Черновицкой областями. Поэтому следует незамедлительно признать, что провести выборы в местные советы 25 октября 2015 года на новой территориальной основе невозможно. Это подтверждается и тем, что до начала предвыборной кампании осталось 4,5 месяца, а только для регламентированного законом «О добровольном объединении территориальных громад» времени на проведение обсуждений решений об их объединении, рассмотрение облгосадминистрацией и утверждение облсоветом требуется 6,5 месяцев. Дополнительное время необходимо и для подготовки соответствующих решений, организации общественных обсуждений и др. Продолжительность необходимого времени значительно увеличивается, если в состав объединенной территориальной громады предусматривается вхождение территориальной громады, расположенной на территории смежного района — потребуется решение Верховной Рады Украины.

А ведь надо еще успеть принять ряд новых и откорректировать многие существующие законы и основное — внести изменения в Конституцию Украины (согласно Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине это должно было быть проведено еще в 2014 году).

Самое главное: пункт 2 статьи 8 закона «О добровольном объединении территориальных общин» устанавливает, что Верховный Совет АРК, облсовет одновременно с принятием решения об образовании объединенной территориальной громады назначает первые местные выборы депутатов сельской, поселковой, городской объединенной территориальной общины и соответственно сельского, поселкового, городского головы.

Однако смущает, что недавним решением Кабмина деньги на реализацию инвестпроектов местного самоуправления будут предоставляться только тем облсоветам, которые до 1 июня 2015 г. утвердят перспективный план формирования объединенных территориальных громад. Но как облсоветы за оставшиеся 1,5 месяца узнают о добровольном желании всех своих территориальных громад объединяться и с кем именно?

Перспективный план может играть ориентирующую роль для территориальных громад при решении ими вопросов объединения. Но не больше.

Есть еще один немаловажный момент. При решении вопросов формирования объединенных территориальных громад и их состава следует учитывать соответствующие предложения схем планировки территории районов. Эти работы проходят установленный законодательством процесс согласования и утверждаются на сессиях райсоветов. Представляется необходимым после принятия решения о создании объединенной громады разработать схему планировки ее территории. Это позволит определить содержание оперативной и стратегической деятельности совета, основу для налаживания солидарного участия в этой деятельности бизнеса и граждан.

Таким образом, законодательно установлено, что выборы в советы новых территориальных громад могут проходить не одновременно по всей стране, а постепенно, по мере осуществления добровольного объединения тех или иных территориальных громад.

В указанном законе предусмотрено создание на региональном уровне и утверждение Кабинетом Министров Украины перспективного плана формирования территориальных громад. Однако функции его в условиях добровольности процесса объединения непонятны. Этот план фиксирует принятые решения об объединении территориальных громад или предшествует им? Тогда что будет, если добровольно принятое решение об объединении территориальных громад не совпадет с планом?

Возможно, авторы закона постеснялись говорить о возможности при определенных обстоятельствах принудительного объединения территориальных громад. Но такая норма и условия ее применения содержится в законодательстве Англии, Дании, Швеции. В Латвии, например, было принято, что при добровольном объединении низовых административно-территориальных единиц в установленные правительством сроки каждая из них получает дотации из госбюджета. Для остальных предусмотрен дополнительный переходный период для принятия решения, а затем через два года — принудительное объединение. Пример Латвии может быть использован при внесении изменений в закон «О добровольном объединении территориальных громад». Но понятно, что даже если наш законодатель пойдет на такой шаг в будущем, то речь о том, чтобы уложиться до местных выборов, не идет.

Таким образом, по моему мнению, следует:

1. Очередные выборы в местные советы провести в установленный Конституцией Украины срок — 25 октября 2015 года в границах существующих административно-территориальных единиц. Это позволит очистить местные советы от представителей старой власти, саботирующих реформы, обогатить их новыми креативными людьми, приверженными идеям обновления, которые смогут организовать объединение громад. Для этого требуется координация действий партий парламентской коалиции и всех патриотических внепарламентских сил. Вероятно, было бы целесообразным заблаговременно заключить между ними соответствующее соглашение.

2. Системно увязать и активизировать разработку и реализацию всех необходимых целенаправленных реформ.

3. Стимулировать в соответствии с законом процессы налаживания сотрудничества между соседствующими территориальными громадами для решения общих проблем развития — как подготовительного этапа их будущего добровольного объединения.

4. Постепенно, по мере готовности соответствующих решений формировать объединенные территориальные громады и проводить выборы в их советы, что и предусмотрено законом «О добровольном объединении громад».