У кожного з нас є право вийти на вулицю і голосно заявити про своє невдоволення, а ще краще - написати про це на плакатах. Це право - збиратися мирно, без зброї і проводити мітинги - надає нам Конституція України. І, за даними МВС, торік українці скористалися цією можливістю понад 172 тисячі разів. Тоді, навіщо напередодні парламентських виборів нардепи вийняли з довгої шухляди проект Закону № 2450 «Про порядок організації і проведення мирних зібрань» 2008 року? Чому запорошений на полицях Верховної Ради України законопроект викликав такий резонанс громадських організацій, розколов їх навпіл? І чим насправді є цей законопроект: вовком в овечій шкурі чи демократизацією українського законодавства на вимогу Європи? Цими та іншими спірними питаннями задався ForUm.
Звідки ноги ростуть
Аналогічні законопроекти існують у всіх європейських країнах і є якимись лакмусовими папірцями демократичності законодавства. В Україні цей законопроект «сплив» перед виборами «завдяки» тій же Європі. Західні сусіди все частіше заявляють про намір розцінювати майбутні вибори як тест на зрілість і на необхідності демократизувати законодавство, що дісталося нам у спадок від тоталітарної держави. Тому, на думку експертів, бажання можновладців відповідати європейським нормам, а там, дасть Бог, і рівню життя, призводить до необхідності списувати домашнє завдання у сусідки по парті. Тим більше що впровадження подібного закону є добровільно взятим на себе зобов'язанням України перед Радою Європи та однією з вимог Європейського союзу щодо лібералізації візового режиму.
У ЄС закони про мітинги гарантують кожному громадянину право мирно протестувати, не ущемляючи прав інших людей. Таке ж право, на думку громадських організацій, повинні мати і українці. Зараз воно існує в Конституції де-юре. А де-факто кількість судових заборон на проведення мирних зібрань, за даними практики адміністративних судів, у 2011 році було вдвічі більше, ніж у 2010-му. У 2011 році окружні адміністративні суди затвердили 227 постанов у справах про заборони мітингів. Одна з причин цього - відсутність профільного закону.
І все таки законопроект, розроблений Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президентові України, став каменем спотикання для громадських організацій. Думки громадськості розділилися: одні вимагали прийняти закон, який би встановлював чіткі правила гри, а інші просили навіть не починати писати законопроект, побоюючись переслідувань.
За...
Писався ж він досить довго і супроводжувався гучними конфліктами, як говорить керівник програми Українського незалежного центру політичних досліджень Максим Лациба. «Цей законопроект писався в суперечках. Робота йшла дуже напружено. У робочій групі постійно відбувалися інституційні конфлікти між громадськістю і владою. Кожна норма давалася після півгодини дискусій. Дуже складно було. Та й не всі представники громадськості були налаштовані на конструктивну роботу. Частина пред'являла такі ідеалістичні вимоги, які навряд чи можна застосувати в умовах українських реалій. Під час його написання вдалося зменшити вимоги МВС. Там вимагали, щоб органи влади попереджалися про мітинги за 10 днів до їх проведення. У законопроекті № 2450 ми бачимо всього 2 дні. І було ще багато позицій, які вдалося відвоювати», - розповідає він.
За його словами, багато правозахисників позитивно оцінюють текст закону. «Це Євген Захаров (співголова Харківської правозахисної групи), Аркадій Бущенко (правозахисник, доцент кафедри кримінального процесу Харківської юракадемії), Роман Романов (Міжнародний фонд «Відродження»), Володимир Яворський (Українська Гельсінська спілка з прав людини.). Вони зробили заяву на підтримку цього проекту», - зазначив Лациба.
Плюс цього законопроекту, на його думку, у тому, що він прописує процедуру реалізації права на свободу зборів. Також він чітко встановлює, що не можна забороняти проведення мітингу, крім місць, виписаних у законі. Йдеться про об'єкти підвищеної небезпеки; магістральні трубопроводи; об'єкти природно-заповідного фонду України; військові та інші оборонні об'єкти; на постійних злітно-посадкових майданчиках; на території режимних і спеціальних зон об'єктів енергетики, на територіях ядерних установок. Це - список заборонених місць для зібрань. У Конституції це не обумовлено, тому суди на свій розсуд можуть заборонити проводити мітинги у певному місці. «Важливим є те, що законопроект № 2450 забороняє органам місцевого самоврядування встановлювати свої місцеві обмеження на проведення мітингів. Наприклад, міська рада м. Бровари визначила, що проводити мітинги можна тільки на стадіоні», - говорить експерт.
Крім того, закон чітко визначає підстави, на яких суд може обмежити проведення мітингу. Зараз ст. 39 Конституції дає дуже широкі формулювання, і судова влада часто цим користується, забороняючи збори. «Наприклад, мітинг у Полтаві на площі перед обласною адміністрацією. Його заборонили, тому що на стадіоні проходив футбольний матч, і фанатам це могло не сподобатися. Є дослідження Центру політико-правових реформ, на підставі яких видно, що торік налічувалося близько 250 судових заборон мітингів, і більшість з них «притягнуті за вуха». Ці заборони не спираються на конституційні норми. А ті чіткі підстави для обмежень, які вдалося прописати в законопроекті, дозволять уникнути подібних правових прогалин», - розповідає він. Закон вводить у тому числі процедуру модерації, тобто органи влади, отримавши вимоги учасників мітингу, зобов'язані зустрітися з ними і обговорити проблему, щоб вирішити її, якщо це можливо, і без мітингу. Для такої зустрічі потрібен час.
Тому, на думку експерта, законопроект № 2450 встановлює строк, протягом якого необхідно подати заявку в органи влади про проведення мирного зібрання, - 2 дні. Критики закону вимагають зменшити цей термін до 12 годин. Зараз же в Конституції діє норма подавати заявку «завчасно», що дає судам ще одну лазівку для заборон. «Для Європи 2 дні - це один з найнижчих показників, тому що в ЄС цей термін - у середньому 4-5 днів. Венеціанська комісія чітко сказала, що 4 дні вважається достатнім терміном. Більш того, законопроект вводить таке поняття, як «спонтанні зібрання». Ви щойно дізналися про якесь рішення і відразу ж можете провести пікет. Ви можете факсом відіслати в міліцію заяву про те, що тоді-то і тоді-то ми проводимо мирне зібрання, тому забезпечте нашу безпеку. Закон накладає на міліцію обов'язок забезпечити безпеку учасників мітингу. Але я б уточнив термін у 48 годин, а не два дні, щоб не було вільного трактування підрахунку цих днів», - говорить він.
Також законопроект дає можливість провести спонтанний мирний протест. «Тобто, якщо ви дізналися про якісь дії влади і вважаєте, що негайно необхідно виходити на вулицю, ви можете це зробити. Достатньо зателефонувати в міліцію на номер 102 і сказати, що ви проводите спонтанний мітинг і просите їх забезпечити безпеку. Міліція зобов'язана це зробити. Більш того, ст. 16 законопроекту № 2450 свідчить, що відсутність подачі або несвоєчасне подання повідомлення не може служити причиною заборони мітингу», - пояснив Лациба, зазначивши, що, на жаль, цей у цілому прогресивний законопроект потрапив у «пастку політичної боротьби».
...і проти
І все таки у законопроекту є не менше супротивників. Його слабкими місцями експерти вважають ч. 1 ст. 7, яка встановлює єдиний термін сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання - не менше ніж за два робочі дні до проведення мирного зібрання, п. 4 ч. 2 ст. 9, яка встановлює невичерпний перелік місць, де можна забороняти проведення мирних зібрань, ч. 1 ст. 14 законопроекту, яка встановлює імперативний обов'язок (можливість самостійно визначати характер і об'єм прав) протестуючого «невідкладно повідомляти орган внутрішніх справ або відповідний орган місцевого самоврядування про дату, час, місце, цілі проведення спонтанного мирного зібрання, а також про заходи, які необхідно вжити для забезпечення проведення спонтанного мирного зібрання» - така вимога суперечить суті стихійних зборів.
На думку політолога, координатора Громадської ради з питань свободи слова та інформації (у 2002-2005 рр.) Олександра Палія, даний проект обмежить права українців на вираження своєї громадянської позиції. «Цей законопроект ускладнює організацію мирних зібрань та формалізує їх формування, створює тимчасові незручності для організації таких зібрань. Та й органи влади можуть приймати рішення про заборону мітингу, і ті, хто його організовував, не встигають подати апеляцію. Ще він складний тим, що порушники цього закону не обробляються невеликими штрафами, а до них може застосовуватися арешт.
Замість того щоб зробити організацію мирних зібрань автоматичною, цей закон бюрократизує і створює додаткові труднощі для громадянської активності. А вона (громадянська активність. - Ред.) або є, або її немає. А де немає громадянської активності, немає активності і в політичній, і в економічній сфері. Якщо душать громадянську активність у політичній сфері, значить, те ж саме може бути і в економіці. Це недобре по відношенню до суспільства і середнього класу, тому що він більш активний і готовий захищати свої інтереси. Це і удар по конкурентоспроможності суспільства», - вважає він.
Крім того, противники Закону про мирні зібрання пов'язують його розгляд з недавніми закупівлями Міністерства внутрішніх справ України. МВС 9-27 серпня за результатами тендерів уклало низку угод на придбання спеціального обладнання і спецавтомобілів на 60,90 млн грн. Серед «обновок» - шість водометних автомобілів, автозаки, загороджувальні турнікети і щити. А 53 млн грн направлено на закупівлю автомобілів спецпризначення, які повинні бути доставлені МВС до кінця жовтня, коли в Україні повинні пройти парламентські вибори.
Плюс один
Але цей закон необхідно приймати разом з іншим законопроектом - № 10569 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з приводу свободи мирних зібрань», вважає директор Центру досліджень проблем громадянського суспільства Віталій Кулик. «Щоб демократизувати наше законодавство, треба вносити зміни до КАСУ (Кодекс про адміністративне судочинство. - Ред.). Вони стосуються пом'якшення відповідальності за проведення мирних зборів. Без них застосування закону № 2450 могло призвести до жорстких санкцій проти організаторів та учасників мітингів, тому комітет прийняв рішення ввести в дію законопроект № 10569, який був написаний на основі пропозицій експертів», - розповів політолог. Також він зазначив, що ОБСЄ високо оцінила ці два законопроекти, назвавши їх моделями для всіх країн Східної Європи.
У тексті Прикінцевих положень законопроекту № 2450 є нагадування про те, що «Закон вводиться в дію одночасно з набуттям чинності Закону України № 10569 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України про свободу мирних зібрань». Ухвалення закону про ці зміни у першому читанні нардепи провалили. За нього проголосував лише 201 депутат при мінімально необхідних 226.
Опозиція принципово не голосувала за ті проекти, які підтримує більшість, а в самій більшості, мабуть, не було єдиної домовленості з приводу цього законопроекту. У підсумку проект № 10569, ініційований представником Президента в Раді Юрієм Мірошниченком, не набрав потрібної кількості голосів. Тим часом представники більшості після провалу голосування обговорювали можливість повернення даного законопроекту на розгляд Ради.
Цей проект вносить зміни до Кодексу України про адмінпорушення, Кодексу адміністративного судочинства і закони «Про міліцію», «Про місцеве самоврядування», «Про свободу совісті та релігії». Він пом'якшує покарання за порушення правил мирних зібрань, робить українське законодавство більш лояльним до учасників мітингу і розширює їхні права, обмежуючи тим самим права місцевих органів влади та судів. Швидше за все, його доля стане відома після того, як парламентарії зважаться, незважаючи на хвилю акцій протесту, розглянути закон № 2450. А чекати цього варто вже точно після виборів, адже до 28 жовтня Рада планує провести лише одне пленарне засідання.
Закон як такий не може бути добрим чи поганим. Його норми можуть відповідати або не відповідати світовій практиці. А ось як він буде застосований в умовах українських реалій, ми зможемо дізнатися самі, коли його, як подейкують у кулуарах Верховної Ради, розглянуть ще раз.
Тетяна Григор'єва,
Спасибі за Вашу активність, Ваше питання буде розглянуто модераторами найближчим часом
921
