Україна потребує нової регіональної політики

Питання вибору оптимальної моделі узгодження інтересів між центром і регіоном, територіальною громадою відкладалося через те, що у держави не було грошей, не було ресурсів для забезпечення оптимального балансу цих інтересів. Нам увесь час казали, що треба відкласти територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування, регіонального устрою на якусь перспективу, коли ми назбираємо фінансовий «жирок», коли зможемо перерозподілити фінансові потоки на рівень регіонів.

Однак це відкладання тривало двадцять років. У підсумку накопичилося безліч невирішених питань. Наприклад, тривалий час у нас ставилися до регіональних проблем і взагалі проблеми регіональної політики з точки зору централістського підходу. По суті, є дві концепції самоврядування – централістська, державницька і общинна/громадівська, яка передбачає делегування повноважень на нижчий рівень, наділення регіонів повноваженнями та ресурсами. Ми двадцять років виходили із централістського підходу – максимальної централізації влади, побудови вертикалі влади, контролю фінансових потоків, максимального ускладнення демократичного процесу на місцях.

У результаті отримали незбалансовану систему, глибокі суперечності та диспропорції соціально-економічного розвитку і консервацію негативних тенденцій. Через двадцять років прийшли до того, що горизонтальні зв'язки з регіонами зруйновані. Знову постала загроза сепаратизму. Деякі органи самоврядування приймають рішення, які прямо протиставляють їх центральній владі.

Федералістські привиди

Проблему видно з 2004 року. Спочатку одні регіони почали протиставляти себе центральній владі, зараз, після відомих подій у Львові 9 травня, це стали робити інші регіони. Але таке є неприпустимим у нормальному суспільстві, таке може призвести до реального розколу країни.

Не будемо забувати і про економічну складову. У нас дуже відчутна, жорстка диспропорція соціально-економічного розвитку. Одні регіони дотують інші. Побудова областей і конфігурація адміністративно-територіального розподілу не відповідають потенціалу регіонів. Простий приклад: в Україні немає базового закону про засади адміністративно-територіального устрою. Регіони живуть на основі Положення Ради УРСР від 1981 року. А між тим деякі пункти цього документа суперечать Конституції України. В Україні немає базового закону про питання регіонального розвитку. Та й Конституція України у редакції 1996 року приймалася до ратифікації Європейської хартії з питань місцевого самоврядування.

В Україні немає чіткого розмежування повноважень між місцевою та регіональною владою. У законі про місцеве самоврядування закріплено лише право контролю громади за діяльністю місцевих органів влади. Але механізму такого контролю – нема. В Україні неможливо закріпити відповідальність, наприклад, за якість наданих соціальних послуг населенню. Є лише мінімальні гарантії, забезпечені державою.

Постановка питання

Весь комплекс питань необхідно вирішувати негайно. У принципі, шлях до цього вже відкритий. У посланні Президента Віктора Януковича до Верховної Ради під назвою «Модернізація України – стратегічний вибір» Президент чітко заявив про те, що на порядку денному політичної і громадської дискусії в Україні повинне виникнути питання концепції державної регіональної політики, яка передбачала б адміністративно-територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування і реформу управління регіонами.
У зв'язку з цим необхідно порушувати питання про зміну підходів до регіональної політики – від централістської до субсидіарної, тобто до надання регіонам більших повноважень. Треба підвищити якість стратегічної культури планування розвитку регіонів. Йдеться про угоди щодо розвитку регіонів, передбачених держпрограмою регіонального розвитку до 2015 року.

Більшість програм і стратегій регіонального розвитку – вузько спрямовані документи. Наприклад, вони стосуються тільки питань ЖКГ або, скажімо, підготовки до Євро-2012. Це дуже низький якісний рівень стратегії регіональної політики.

Досвід реформи

Справа у тім, що так звана реформа Романа Безсмертного передбачала реформу зверху. Тобто була спроба нав'язати громадам і районам конфігурацію штучного адміністративно-територіального устрою. Якийсь такий посил: давайте, ми лінійкою по карті відміряємо, якими мають бути райони, і спустимо наші розрахунки безпосередньо на місця, а люди схвалять. Не схвалили! Тому що стався конфлікт інтересів. Адже що є зміна меж районів, їхнього укрупнення? Це фактичне зникнення у приєднаних і ліквідованих районах райлікарні, МРЕВ, інших підрозділів адміністративно-територіальної влади. Природно, такі перспективи не всім до душі. Не випадково люди вдавалися до різних акцій протесту – аж до маніфестацій і перекриття доріг навіть у рідному для пана Безсмертного Макарові. Започаткована ним реформа провалилася. Її не можна було робити зверху.

А у тому ж посланні Президента Януковича зазначено, що рішення про укрупнення адміністративно-територіальних одиниць прийматимуть громади на рівні місцевих референдумів. Інша справа, що для цього необхідно ухвалити зміни до закону про референдуми або прийняти новий закон про місцеві референдуми. А крім того, не завадив би пакет змін конституційно-правового характеру, що розширює повноваження місцевих рад при прийнятті подібних рішень.

Критерії ефективності

Те, що самі територіальні громади зацікавлені у максимальному реформуванні регіональної політики та місцевого самоврядування, це факт. Профільні асоціації не раз висловлювали готовність брати участь у формуванні нової політики місцевого самоврядування. Вони не раз говорили про необхідність наділення їх додатковими правами і можливостями. Насамперед – у питаннях бюджету, оподаткування, проблем, пов'язаних з організацією влади на місцях, розширенням участі громадян у прийнятті рішень на самому горизонтальному рівні – на рівні будинку, вулиці, де нема політики, а є проблеми, які потребують вирішення.

У принципі, народ готовий. Однак сама по собі регіональна політика і вже тим більше її реформа вимагає ґрунтовного наукового підходу. Тут рубати з плеча, звичайно, не варто було б. І найімовірніше, ніхто цього робити не буде. Центральна влада у цьому не зацікавлена ​​ хоча б тому, що є необхідність отримати голоси на наступних виборах. Чому навіть кажучи, скажімо, про укрупнення населених пунктів або адміністративних районів, у першу чергу будуть виходити із потреб та інтересів населення. Жителі ліквідованих районів повинні бути забезпечені шкільними автобусами, доступом до медицини, правоохоронних органів, пожежними, зв'язком і т.д.

Питання повноважень

Необхідно повернутися до ідеї балансу інтересів і компетенцій. Місцеве самоврядування, у принципі, не повинне ухвалювати жодних політичних рішень, які перебувають суто у компетенції центральної влади. Якщо ж такі рішення все-таки ухвалюються, то прокуратура і правоохоронні органи повинні втрутитися у ситуацію і припинити діяльність чиновників і громадських діячів, які зарвалися. Якщо ж регіон, область чи центральна влада намагається втрутитися у компетенцію місцевого самоврядування, суди повинні прийти на допомогу і заборонити таке втручання. Правда, для цього необхідна незалежна судова система, якої у нас поки немає. Але, благо, реформа судової системи триває.

Якщо ж говорити про «удільних князьків» і про умовний сепаратизм, то слід зауважити на головному: країна перебуває у тяжкій економічній ситуації, отже, ресурси, які можна віддати регіонам, не такі значні. Якісного перегляду місцевого і регіонального самоврядування на ресурсному рівні поки не відбудеться. Зате ми вже зараз можемо спустити частину рішень туди, де участь чиновника не потрібна. Образно кажучи, сьогодні ми не народжуємо нового, незалежного від центру управлінця. Ми даємо більше повноважень низовим формам самоорганізації – громадам. Апогей регіональної реформи – обираність губернаторів, наприклад, це дуже далека перспектива.

Міжрегіональна інтеграція

Нова регіональна політика як раз і повинна ґрунтуватися на внутрішній інтеграції країни. За останній час у нас очевидною стала тенденція до руйнування коопераційних зв'язків на рівні інформаційного обміну, наприклад. Області почали формувати закриті виробничі ланцюжки. У нас знизилася міжобласна ділова активність, особливо у регіонах, які один з одним не межують. Упав обмін інвестиціями та інноваціями. Так ось на відновлення цих скрепів, які об'єднували б країну, відновлювали б її соборність, і повинна бути спрямована нова регіональна політика.

Ми говоримо про нову, внутрішню інтеграцію країни. Йдеться не тільки про інфраструктурні проекти. Ми говоримо про те, що є точки зростання – рекреаційні зони, туристичні центри, створення великих підприємств, розвиток цілих секторів економіки, які дали б миттєвий позитивний ефект одразу для кількох регіонів і при цьому не вимагали б центральної ініціативи із Києва.

У цьому сенсі дуже ефективна така форма співпраці, як державно-приватне партнерство. За цим принципом побудовані стадіони у Харкові та Донецьку, побудовані дороги і під'їзні шляхи до цих стадіонів. Є позитивний досвід такого партнерства у галузі ЖКГ, у сфері запровадження експериментальної страхової медицини у Вінниці, у сфері ремонту міської інфраструктури у Дніпропетровську. Прикладів та ідей досить багато, і вони активно розвиваються. Однак поки що вони не мають системного характеру. А важливою є саме системність таких відносин.

Віталій Кулик