Двадцять років демократичного транзиту

Колишні республіки СРСР, які отримали незалежність у 1991 році, пройшли тривалий шлях політичної та соціально-економічної трансформації. У політичній науці прийнято говорити про демократичний транзит від тоталітаризму колишнього СРСР до плюралістичної демократії західного зразка, до якої ми прагнемо ось уже 20 років. Але цей транзит для пострадянських країн явно затягнувся...

Тоді, на початку 1990-х, багато хто був переконаний у беззастережній правоті Френсіса Фукуями, який пророкував «Кінець історії» у зв'язку з крахом комуністичних режимів та передбачуваного ним глобального торжества ліберальної демократії і ринкової економіки. Нова хвиля демократизації мала охопити всю пострадянську Євразію і в короткостроковій перспективі вирішити проблему цивілізаційного розширення Європи.

Однак, різні виклики та загрози, перед якими опинилися держави-учасниці СНД, стимулювали їх до вироблення найбільш адекватних обставин механізмів реагування. Внаслідок цього на пострадянському просторі склалися різні моделі політичної системи, до яких цілком прийнятна Хантингтонівська методологія тразитології.

Свого часу американський учений-транзитолог Хантингтон ввів поняття «хвилі демократизації» - це «група переходів від недемократичних до демократичних режимів, яка відбувається в заданий період часу і значно переважає чисельністю групу переходів у протилежному напрямку».

До цієї хвилі відноситься також лібералізація або часткова демократизація в тих політичних системах, які не стають повністю демократичними. Хантингтон прийшов до висновку, що в сучасному світі були три хвилі демократизації. Кожна з них торкалася порівняно невеликого числа країн, і під час кожної відбувалися переходи і в недемократичному напрямку. За кожною з перших двох хвиль демократизації наступав відкат, під час якого деякі країни, які здійснили колись перехід до демократії, переходили до недемократичного правління.

У рамках цієї транзитологічної парадигми ми виділили групу пострадянських країн, яку назвали умовно «перехідна демократія».

До даної групи країн можна віднести Грузію, Киргизстан, Молдову і до 2010 р. - Україну. Після зміни конституційно-політичного дизайну (переходу від парламентсько-президентської до президентсько-парламентської республіки) українська модель демократії опинилася в невизначеному статусі. Однак, низка об'єктивних характеристик, генезис та тенденції політичного розвитку вказують, що наша країна ще остаточно не вийшла з «перехідної демократії».

Отже, держава «перехідної демократії» - це країни, що пройшли транзит від авторитарних моделей державної організації до елементів плюралістичної демократії, через акції протесту, повалення влади і зміни державного правління («кольорові» революції чи «шокові» події, що вплинули на якість політико-правової моделі). В основному це парламентські чи парламентсько-президентські республіки.

Генезис даної моделі можна умовно розділити на кілька етапів:

1) Перший етап - 1991-1994 рр. - створення бази державності. Усі чотири країни пройшли етап лібералізації та демократизації початку 1990-х р., коли нові незалежні держави створювалися на основі нормативно-правової бази колишніх радянських республік: за формою правління - парламентські республіки. Однак, «нові старі еліти» (колишня республіканська партійно-господарська номенклатура) були не в змозі реалізовувати в рамках демократичних процедур завдання економічної модернізації. У той же час, стагнуюча економіка, збіднення населення та проблемні питання розподілу власності, приватизація тощо вимагали оперативного реагування і концентрації повноважень.

Головну роль у гальмуванні процесів демократичного транзиту у вищезазначених державах відіграла наявність загроз національній цілісності (Молдова, Грузія, Киргизстан, частково Україна).

Потреба у стабілізації політичної ситуації, завдання економічної модернізації і національної розбудови нових незалежних держав (ННД) вимагали переходу до сильної виконавчої вертикалі, посилення ролі президента. В умови відсутності історичної демократичної традиції, низької політичної культури, нерозвиненості громадянського суспільства, слабкості партійної системи, до середини 1990-х р. в країнах даної моделі (за винятком Молдови) склалася специфічна політична система, де переважали елементи авторитаризму.

2) Етап «неопатрімоніалізму». Для країн пострадянського простору був притаманний екстенсивний розвиток демократичних інститутів. Під впливом негативних тенденцій в економіці 90-х років основними рисами інституційного розвитку стали авторитарні методи управління. Наслідками цього процесу були: жорсткий адміністративно-податковий контроль, встановлення бюрократично-олігархічної економіки і неконтрольована приватизація (1).

У суспільстві виник досить стійкий запит на державний патерналізм, що було обумовлено, насамперед, кризовими явищами в економіці (безробіття, інфляція, що зростає, знецінення заощаджень тощо). На думку казахського політолога Сейлеханова, цілком очевидно, що в таких умовах превалювали громадська дезінтеграція і соціальна депресія, що породжували у населення потяг до державного патерналізму, «сильної руки», здатної «навести порядок» і забезпечити стабільність. Демократія, таким чином, відсувалася на другий план, що і стало ще однією з причин відкладання демократичної модернізації (2).

Користуючись визначенням американського транзитолога Карозерса, в Україні, Грузії, Киргизстані (а з 2001 р. і в Молдові) у середині 1990-х р. виник синдром «політики домінантної влади». Карозерс пише, що «країни з цим синдромом мають обмежений, але все ж таки, реальний політичний простір, певну політичну змагальність між протилежними групами і, принаймні, головні інституційні форми демократії. І все таки, одна політична група - рух, партія, сім'я або окремий лідер - домінують у цій системі таким чином, що не залишають практично ніяких перспектив для зміни влади в осяжному майбутньому... При домінантній владі вибори переважно сумнівні, хоча і не цілком фальшиві, оскільки панівна група намагається розіграти більш-менш пристойне виборче шоу для міжнародного співтовариства... »(3).

У той же час «політика домінантної влади» передбачала не тільки посилення ролі президента, але й збереження за парламентом широких повноважень, що забезпечують конкурентне середовище для політичних еліт.

Згідно «акаєвській» конституції, Киргизстан був президентсько-парламентською республікою, а його політична система характеризувалася як конкурентний авторитаризм з елементами демократичного транзиту. Тоді Киргизстан називали «острівцем демократії у морі центральноазіатського авторитаризму».

Особливістю України початку 2000-х р. був штучний конфлікт між групами інтересів. Саме цей конфлікт ФПГ, збереження конкуренції між групами тиску й окремими політиками забезпечив Кучмі можливість сконцентрувати в одних руках механізми визначення політичного порядку денного та контролю над економічними процесами. Результатом стала поява потужних регіональних політико-економічних груп.

На думку українського політолога А. Фісуна, головні особливості пострадянського політичного розвитку України у 1990-х – на початку 2000-х р. можуть бути виражені за допомогою поняття «неопатрімоніалізм», а не «демократія».

По-перше, держава керується багато в чому як приватне володіння правлячих груп. По-друге, виникає своєрідна модель «політичного капіталізму», при якому накопичення капіталу відбувається шляхом отримання доступу до політичних і адміністративних ресурсів. У цій системі провідне місце належить новому класу політичних підприємців, які досягають економічних цілей за допомогою «політичних інвестицій» у главу держави, в силові структури, політичні партії, депутатський і чиновницький корпуси. А натомість отримують політично обумовлені пільги і привілеї, доступ до бюджету, до державної власності, дуже часто - імунітет від закону.

По-третє, вирішальна роль у політико-економічному процесі належить так званим клієнтарно-патронажним відносинам і зв'язкам. Патрон - президент, прем'єр, мер і так далі - захищає своїх клієнтів, а ті натомість надають йому всілякі послуги. Економічні та владні ресурсу першого обмінюються на політичну та електоральну лояльність других. У цьому сенсі неопатрімоніальна система являє собою складну піраміду різноманітних регіональних, галузевих і бізнесових патронатів, яка об'єднується вертикаллю президентської влади (4).

У той же час, держава (в Україні, Киргизстані і Грузії) явно відставала від соціального запиту суспільства на участь в управлінні країною. Це й було причиною т. з. «кольорових революцій».

3) «Кольорові» революції або «шокова демократизація» (Грузія у 2003, Україна у 2004 і Киргизстан у 2005 роках). На думку українського політолога В. Малинковича, влада в цих країнах стала нелегітимною. Рівень суспільної довіри до урядів Грузії, України та Киргизстану напередодні «революційних» подій, був найнижчим за весь час існування цих країн. Легка і святкова атмосфера «революції» в Грузії й Україні була тому, що влада не вдалася до сили. У Киргизстані ситуація була дещо іншою.

У всіх варіантах опозиції значною мірою вдалося каналізувати суспільне невдоволення й отримати ту соціальну базу, на яку вона справедливо могла розраховувати. Тут проявився основний парадокс «кольорових революцій»: її організатори хотіли лише поміняти політичну еліту, а учасники масових виступів хотіли радикальної зміни всієї системи політичної влади, часто самі цього не підозрюючи (5).

Ми навмисне йдемо від дискусії навколо рушійних сил «помаранчевої», «тюльпанової» або «революції троянд», ролі зовнішніх факторів у забезпеченні перемоги В. Ющенка, М. Саакашвілі, К. Бакієва… Однак змушені констатувати, що замість переходу до консолідованої демократії та забезпечення незворотності демократичного процесу, «кольорові революції» принесли Україні і Киргизстану «дисфункціональну» демократію, двовладдя, політичну кризу, а Грузії - тимчасовий відкат до керованої демократії.

4) Етап «дисфункціональної» демократії (2005 - 2010 рр.). Карозерс дав найбільш ємне визначення тієї моделі політичної системи, яка існувала в Україні у 2006 - 2010 рр., частково Молдові (2009-2010 рр.), у Киргизстані (2010 р.) На його думку, це була «дисфункціональна» демократія або режим «безпорадного плюралізму», коли «партії, які воюють за владу, настільки сповнені сліпої ненависті один до одного, що всі їхні опозиційні зусилля спрямовуються виключно на те, щоб за будь-яку ціну не дозволити суперникам чогось досягти», «політичне змагання відбувається між глибоко ворожими партіями, які діють, по суті, як мережі клієнталістського патронажу, без будь-яких спроб до самооновлення»,« влада переходить від одного недовговічного політичного угрупування до іншого, на чолі з харизматичним лідером, або до тимчасових альянсів з невиразною політичною ідентичністю» (6).

Власне в рамках моделі виникли наступні фактори: а) тісний зв'язок уряду з парламентом, особливо з його партійною більшістю; б) залежність уряду і більшості його членів від глави уряду і парламенту, ніж від президента; в) відсутність ефективних схем вирішення конфліктів інтересів між президентом і урядом, виникнення «двовладдя» (особливо це стосується України).

У грудні 2004 р., як компроміс між прихильниками В. Ющенка і В. Януковича, щоб уникнути можливого силового протистояння, політична еліта досягла консенсусу у вигляді прийняття пакету конституційних змін, що перетворили Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Верховна Рада отримувала можливість формувати уряд, який, по суті, ставав незалежним від президента. Таким чином, була закладена основа дестабілізації політичної ситуації в країні, що тривала 5 років.

Протистояння по лінії Президент-Уряд-Парламент, перетворилося на замкнене коло, що й змусило у 2010 році повернутися до норми, яка з точки зору транзитології є найбільш оптимальною для ефективного проведення подальшого курсу на демократизацію - а саме, повернення до Конституції 1996 року, і посилення президентської влади.

Оскільки «дисфункціональна» демократія не створює механізмів незмінності демократичного вибору, то при збігу різних обставин, зміна уряду може обернутися як транзитом до консолідованої демократії, так і до «авторитарної модернізації».

Колишній президент Киргизстану, який прийшов до влади у результаті антибакаєвської «революції тюльпанів» Бакієв, у 2009 р. запропонував скасувати адміністрацію президента, Раду безпеки і Національну гвардію, але наділити президента повноваженнями щодо утворення Державної ради (ДР) та інших дорадчих і координаційних органів. Примітно, що на ДР мали намір покласти право вибору в.о. президента. У ст.68 бакієвського проекту Конституції Киргизстану пропонувалося, що у разі розпуску Жогорку Кенеша (парламенту) президент матиме право видавати укази, які мають силу закону. При цьому розпускати парламент президент міг навіть у разі наполегливої ​​незгоди із запропонованим президентом законопроектом (7).

При президенті Саакашвілі в Грузії центральні органи влади зміцнилися, а рівень корупції в держструктурах скоротився. Однак грузинський парламент був ослаблений, у результаті - законодавчій владі було важко контролювати і стримувати виконавчу, свобода друку обмежилася. Непарламентська опозиція звинувачувала президента в узурпації влади, політичному терорі, обмеженні прав і свобод громадян країни. Безкомпромісність Саакашвілі призвела до масових демонстрацій і зіткнень з поліцією в Тбілісі восени 2007 р. (8).

Особливу увагу викликає розпочата Саакашвілі тотальна боротьба з корупцією, реформування сектору безпеки країни. Найбільшим змінам піддалися силові відомства: були ліквідовані міністерство внутрішніх справ і держбезпеки. Слідчий відділ МВС відійшов до новоствореної структури міністерства у справах поліції і громадського порядку, окремим відомством стала муніципальна, патрульна поліція і спецназ, створена нова структура - Служба зовнішньої розвідки (раніше ці функції виконувало Міністерство оборони і держбезпеки) (9). Реформа правоохоронних органів у Грузії здійснювалася за американським зразком. Однак, на відміну від оригіналу, в Грузії не була створена система цивільного і парламентського контролю за діяльністю силового блоку.

Після парламентських виборів 2001 р. в парламенті Молдови комуністи отримали більшість. У результаті президентом РМ ​​в парламенті був обраний лідер ПКРМ В. Воронін. Це стало відправною точкою виникнення молдавського феномена «конкурентно-авторитарної парламентської моделі». З одного боку в Республіці Молдова формально зберігалася парламентська форма правління, існувала багатопартійність і свобода слова, президент був обмежений у своїй діяльності парламентом. З іншого боку - партійна більшість в парламенті забезпечила концентрацію в руках президента Вороніна всіх формальних і неформальних механізмів прийняття рішень у державі.

Але як тільки ПКРМ втратила більшість у молдовському парламенті, ситуація в країні повернулася в логіку «дисфункціональної» демократії. Конституція РМ в редакції 2000 р. передбачає, що президент Молдови обирається 61 голосом (з 101 депутата парламенту). Якщо парламент не може обрати главу держави - його розпускають, і призначається дата дострокових виборів. Це положення вже двічі реалізовувалася протягом 2 років.

Не вирішив проблему влади Молдови і всенародний референдум щодо повернення до прямих виборів президента. Громадяни РМ його просто проігнорували. 5 вересня 2010 р. на референдум з цього питання прийшли лише 29,7% виборців, тоді як за законом явка повинна бути не менше 33%. Примітно, що для «дисфункціональної» демократії характерний абсентеїзм. Він пояснюється тим, що «весь політичний клас, начебто плюралістичний та конкурентний, абсолютно відірваний від своїх громадян, і все його політичне життя - абсолютно порожнє, беззмістовне заняття» (10).

5) Орієнтири подальшого транзиту. Кожна з країн даної групи має свій «рецепт» виходу зі стану «безпорадного плюралізму».

- Перехід до стійкої парламентсько-президентської республіки. Згідно з прийнятими парламентом Грузії змінами, починаючи з 2013 року ця країна переходить до парламентсько-президентської форми правління. Перерозподіл повноважень між президентом і прем'єр-міністром фактично перетворює останнього в першу особу держави, а широкі повноваження парламенту сприяють проведенню реформ. Однак наскільки ефективною виявиться ця модель, залежатиме зараз (і до 2013 року) від президента, оскільки в період демократичного транзиту саме сильна влада президента консолідує націю і стимулює демократичні перетворення.

Для повноцінної консолідації своїх демократичних досягнень сучасної грузинської політичної еліти необхідно підвищити ефективність ключових інститутів влади, зміцнити політичний плюралізм, посилити участь громадськості у політичному процесі, розвивати свободу слова і думки. Наскільки готове керівництво Грузії до подальших політичних та законодавчих реформ у руслі сучасних демократичних перетворень - покаже час.

- Парламентська республіка - консенсус еліт. Після «революційних» подій 2010 року в Киргизтані тимчасовий уряд заявив про курс на побудову парламентської моделі демократії. 27 червня 2010 р. пройшов референдум, на якому населення 91% голосів схвалило нову редакцію Конституції з цими змінами. Президенту Киргизстану залишаться, в основному, представницькі функції, він обиратиметься на шість років без права переобрання. Закон «Про введення в дію конституції» передбачає формування інституту президента перехідного періоду, який повинен буде забезпечити поетапний перехід країни до нової форми правління. Як безальтернативну кандидатуру на цю посаду тимчасовий уряд запропонував Розу Отунбаєву, яка виконуватиме ці функції до 31 грудня 2011 року. Обиратися ще один раз вона вже не зможе.

Враховуючи національні особливості киргизької моделі державного управління, а особливо - наявність фактора кланового розподілу влади, не складно припустити, що нові реформи можуть стати не стільки поштовхом до нового етапу демократичного транзиту, скільки причиною нової внутрішньополітичної кризи, зумовленої боротьбою за владу.

- Корекція парламентської моделі. Перспективи трансформації молдавської моделі, безсумнівно, пов'язані зі зміною порядку обрання президента країни. Це завдання буде реалізовано або нинішнім складом молдавського парламенту або шляхом повторного референдуму. Неефективність існуючого інституційного дизайну влади Молдови вимагає консолідації політичного класу, висунення нових лідерів та обмеження партійних амбіцій.

- «Перезавантаження» («Reset») демократичного транзиту. Новий етап розвитку України розпочався саме з рішення Конституційного Суду про неконституційність закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, у зв'язку з порушенням процедури його розгляду і прийняття. Тепер в Україні діє Конституція в редакції 1996 р.

Відновлено модель управління, яка довела свою консолідуючу спроможність. Повернуто політичні та економічні повноваження Президента України, відновлено ​​вертикаль влади, знижено роль парламенту в ухваленні державних рішень. Ці тенденції можуть розглядатися і як відкат до конкурентного автократичного режиму, і як тимчасовий етап консолідації влади для перезапуску демократичного транзиту, синхронізованого з економічною модернізацією.

Частина українських тразитологів вважає, що в Україні немає умов для реставрації авторитарного режиму за російським чи білоруським зразком. В Україні існує громадянське суспільство - можливо, ще дуже слабке і незріле, але все ж таки воно має певний досвід, ресурси і вплив, у чому ми, зрештою, мали можливість переконатися під час протестів проти Податкового кодексу. На думку українського вченого М. Рябчука, існує певний міжнародний контекст, який не надто сприятливий для консолідації авторитаризму в Україні. Україна достатньо інтегрована в різні міжнародні, зокрема європейські, організації, достатньо відкрита для дифузії європейських ідей і практик і, відповідно, для їх поступового засвоєння (11).

На думку авторів, рішення КС не є крапкою в конституційному процесі, а тільки двокрапкою, після якої піде підготовка нової редакції Основного Закону та перезапуск демократичного режиму.

Перший меседж про необхідність нового етапу правової та конституційної реформи Президент Віктор Янукович зробив у своєму Посланні до українського народу «Україна ХХІ століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації» (червень 2010 р.). Тоді він в ідею «республіканізму» вклав тезу «повернення до реального народовладдя і збалансування повноважень гілок влади», а також реформування судочинства.

Удруге до проблеми конституційної реформи Янукович звернувся на початку 2011 р., коли підтримав пропозицію першого президента України Леоніда Кравчука про проведення Конституційної асамблеї України. За словами Януковича, метою роботи асамблеї має стати: «формування збалансованої системи представницької демократії європейського зразка, зміцнення парламентаризму, побудова ефективної виконавчої вертикалі влади, створення діючих механізмів прямої демократії». Було сформовано науково-експертну раду у складі відомих фахівців і теоретиків конституційного права, яким доручено підготувати концепцію проведення КАУ.

Радник Президента України, керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента М. Ставнійчук дала чітке визначення майбутнього конституційного майданчика: Конституційна асамблея України - це не просто дорадчий орган при Президенті, а майданчик широкої громадянської дискусії, де на різних рівнях братимуть участь: а) влада і опозиція, б) політичні партії (парламентські і позапарламентські); в) НУО та експертне співтовариство.

Також слід зазначити, що в розумінні Ставнійчук «конституційно-правова модернізація» не обмежується змінами до Конституції або її нової редакції. «У нинішніх умовах, - пише вона, - доцільно забезпечити удосконалення (зміну) окремих положень (розділів) Основного Закону держави з подальшим їх розвитком шляхом прийняття відповідних конституційних законів, інших актів законодавства України, підзаконних нормативно-правових актів і, безумовно, якісне впровадження прийнятих новел на практиці.

Першим кроком конституційно-правової реформи має стати модернізація інституту виборів, адже виборча система є модулятором майбутньої політичної системи. Не можна відкладати і проведення істинної судово-правової реформи, покликаної забезпечувати захист прав і свобод людини і громадянина. Предметом конституційної модернізації повинні також стати місцеве самоврядування, територіальна організація, адміністративна реформа».

Подальші рішення Януковича (наприклад, анонсований початок реформи місцевого самоврядування на основі пріоритету громадівської концепції, ухвалення Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні тощо) свідчать про щире бажання керівництва країни якісно оновити внутрішньополітичний курс держави.

Примітки:

1. Сейлеханов Є. Демократичний транзит [Електронний ресурс] / / http://www.baiterek.kz/index.php?journal=34&page=571.

2. Сейлеханов Є. Демократичний транзит [Електронний ресурс] / / http://www.baiterek.kz/index.php?journal=34&page=571.

3. Thomas Carothers. Revising the Transition Paradigm [Електронний ресурс] / / http://www.journalofdemocracy.org/articles/gratis/Carothers-13-1.pdf

4. Фісун О.А. Демократія, неопатрімоніалізм і глобальні трансформації: Монографія. - Харків: Константа, 2006. - 352 с.

5. Малинкович В. Про причини «помаранчевої революції» в Україні [Електронний ресурс] / / http://www.igpi.ru/monitoring/ukraine/new_ukr/revolution/1118840376.html.

6. Thomas Carothers. Revising the Transition Paradigm [Електронний ресурс] / / http://www.journalofdemocracy.org/articles/gratis/Carothers-13-1.pdf.

7. Кім Д. Конституційна реформа Киргизії [Електронний ресурс] / / http://www.eurasianhome.org/xml/t/expert.xml?lang=ru&nic=expert&pid=2306 - Назва з екрану.

8. Південний Кавказ: тенденції та проблеми розвитку (1992-2008 роки) [Текст] / отв. ред. і рук. авт. кол. В. А. Гусейнов. - М.: Червона зірка, 2008. - С. 304-305

9. Бюро поліцейських послуг [Електронний ресурс] / / http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1341796.

10. Брутер В. Політичні процеси в Молдові у 1988 - 2003 рр. [Електронний ресурс] / / http://www.igpi.ru/bibl/igpi_publ/moldova-brooter.html.

11. Рябчук М. Українська трансформація: між демократією і авторитаризмом [Електронний ресурс] / / http://www.bigyalta.com.ua/story/7228.